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深論
楊濤(中國社科院金融市場研究室主任)
據財政部的最新數據,2012年全國稅收總收入同比增長12.1%,爲近三年最低。究其原因,一方面是被動性因素,如經濟週期性下滑等帶來的間接影響;另一方面是主動性因素,如去年的結構性減稅政策逐漸深化,其中截至2012年11月底,“營改增”試點已經在上海市累計減稅225億元,參與試點的小規模納稅人普遍實現減稅,減稅幅度達到40%。
可以說,稅收增速下滑的背後,能夠看到更多積極因素,也增加了深化財稅改革的外在壓力和動力。
首先,雖然稅收增速下滑,但財政支出結構優化仍然比較明顯。如全國財政支出同比增長15.1%,與民生相關的教育、醫療、社保和就業、住房保障支出增長分別爲28.3%、12%、12.9%和16.4%。這也表明在稅源擴張減速時,仍然可以調整財政資金支出項目,充分保證民生項目的有效增長,尤其是在教育和住房保障方面。考慮到政府職能有待進一步轉型,且政府資產負債表仍良好,因此繼續結構性減稅、強化民生支出還有較大空間。
其次,如果考慮到政府性基金、國有企業上繳利潤及其他預算外收入,則全口徑的政府收入要遠大於稅收收入。雖然稅收增速下降,但是政府整體掌握的財源和資金流仍然比較充裕。從初次分配的角度來看,有必要進一步改革和完善整個政府收入機制,適度降低全口徑政府收入佔GDP的比重。另外,隨着城鎮化進程加快,1994年確立的分稅制框架已經難以適應新的要求,各級政府之間的權責需要調整優化,相應的政府間收入協調機制也應當創新。
另外,稅收增速下滑,也意味着政府面臨的預算約束會更緊。在此背景下,加強財政資金使用效益成爲重中之重。近年來,中央和地方都開始探索財政支出績效評價,但都處於探索階段,且評價結果也沒有充分應用。將來在現有的預算單位自評、主管部門評價、財政部門評價三重機制之外,應該增加社會第三方的客觀評價。同時,如果效仿審計署在2011年把部門績效報告向社會公開,那麼顯然當處於“陽光”之下時,整個政府預算績效會大幅提高。
還有,尋求預算最大化是政府的本能,在缺乏對政府邊界約束的情況下,強調“以支定收”往往導致預算失控,使得政府似乎總是“錢不夠用”。對此,在推進政府支出選擇的合理約束機制建設的同時,也應該適度降低政府在初次分配中的地位,重視從“以收定支”來考慮預算安排。
還需要注意的是,正確認識並應對稅收增速下滑,化消極爲積極,在當前強調財稅改革的背景下極爲重要。如果因此重新回到深挖稅源、提振稅收的老路上,那麼2009年以後兩年稅收重回高速軌道的情況,將來還可能出現,結構性減稅步伐也會停滯。因此,稅收增速下滑提供了新的改革契機,使我們重新審計政府收入結構、支出效率、預算管理,以及如何把稅收作爲促進經濟發展的有效工具。