養老金改革：既要“摸石頭”，也需“一攬子”

　　去年3月，國務院批准廣東試點將全省城鎮職工基本養老保險結存的1000億元資金委託給中國社保基金理事會投資運營。今年地方“兩會”期間，廣東省人力資源和社會保障廳廳長歐真志就千億養老金入市的回答引發關注。他在強調養老金市場運作“總體良好”的同時表示，自去年委託投資運營養老金結餘部分至今已有大半年，但中國社保基金理事會暫時還沒有通報運營情況，“運營到一段時間之後，他們會向我們通報。”

　　其實，去年關於養老金能否進行市場化投資的話題就曾經衆說紛紜：有學者支持通過投資實現保值增值；但也有學者反對，認爲環境不好，投資會打水漂；有的百姓則擔心投資有可能導致自己的養老錢蒙受損失。這場爭論與其後的“要不要實行彈性延遲退休年齡”、“養老金是否存在隱性債務”等一起，構成了去年關於養老金制度討論的三大焦點。

　　討論雖熱烈，參與也衆多，但問題常常不聚焦，很多內容至今未有共識。養老金制度改革如何在衆說紛紜中求得最大公約數？本報記者專訪中國社會科學院拉丁美洲研究所所長、世界社會保障研究中心主任鄭秉文。

　　改革是世界各國福利制度大勢所趨

　　中國目前尚無養老金支付壓力，但不能把未來財務風險一股腦推給子孫

　　本報記者李小佳(以下簡稱記者)：2012年出現了三場與養老金有關的討論，其數量之多、參與人數之衆，在以往是沒有的。這似乎意味着人們對於未來養老金的關切正在一個前所未有的敏感度。對普通百姓而言，人們最擔心的無外乎是，未來能不能拿足養老金、養老水平如何。去年的這三場討論背後，都牽連着人們的這一潛在擔心。例如，一說養老金有巨大債務，人們就很容易聯想到未來領不到養老金；就彈性延遲退休年齡而言，很多人也覺得肯定是錢不夠了，所以需要更多的年齡段繳納，並要養老金入市以保值增值。請問，把“錢不夠了”與彈性延退和養老金入市掛起鉤來有道理嗎？

　　鄭秉文：我國養老金制度建立至今，取得了不小的成績：養老保險實現了制度上的全覆蓋，養老保險基金規模快速增長，這幾年每年增長率都在30%以上，2012年底累計結餘高達2.37萬億元。養老基金支付能力大大加強，但風險仍然存在。比如，每年的當期結餘裏有一半是財政補貼；制度各項參數存在不足，但調整起來又有很大阻力；人口老齡化來勢洶洶，老年贍養率提高不利於社保制度的財務平衡等。這些問題說明，養老金制度目前不存在支付能力問題，但我們不能把財務風險一股腦推向未來和子孫後代。

　　因此，該不該把“錢不夠”與彈性延退和養老金入市掛起鉤來，這要從兩個層面來分析。

　　第一層含義，它們之間有着十分密切的關係，“錢夠不夠”與退休年齡和投資體制都高度相關，調整制度參數和提高收益率有利於提高和加強制度的支付能力。對這個話題，我們不應猶抱琵琶半遮面，遮遮掩掩。全世界各國政府都在提高退休年齡，很多國家都在改革投資體制，其目的非常明確，就是爲了應對老齡化和提高財務可持續性。很顯然，提高退休年齡和改革投資體制在我國提出來，也是一項調整制度參數、適應社會發展、順應人口結構變化趨勢的正常改革。壽命的延長是醫療技術進步的結果，也是社會發展的客觀規律，養老制度支付壓力是世界各國福利制度普遍面對的一個問題。如果不做參數調整，任憑國家財政來兜底，制度本身就容易喪失自我平衡能力。像歐洲有些國家那樣，企業稅收負擔和國家財政負擔都很重，競爭力很差，最終買單的還是廣大納稅人，受損的還是廣大百姓。

　　第二層含義，完全可以把“錢夠不夠”與制度改革分開討論，看成是兩回事。以彈性提高退休年齡爲例，爲滿足養老基金的需要而提高退休年齡，只是一個淺層次的問題。更爲深層次的問題是，勞動是創造財富的唯一源泉，社保制度應該能夠促進提高勞動供給，對勞動參與率具有激勵作用。勞動得越多，獲得的養老金就越多，社會的財富總量也就越多，這個國家也就越富裕。就是說，這個制度是一個於民於己於社會都有利的制度。試想，很多國家人口都在老齡化、壽命在延長、受教育的期限在延長、進入勞動力市場的時點在後移，如果不相應地、適當地、及時地延長法定退休年齡，那麼這個國家與其他改革國家的差距就會越來越大。所以，從這個角度看，這就不只是養老金夠不夠、養老制度要不要創新的問題，而是一個國家未來前途和競爭力的問題了。

　　養老金模式與國情和制度追求相關

　　希臘幾乎由國家全包的制度難以向美國轉型，美國人也不喜歡希臘式福利

　　記者：有學者說，雖然現在養老金制度廣覆蓋了，但支付水平較低。也有網友擔心，隨着物價的上漲，未來的養老金不夠花。西方國家的福利制度應該說比較成熟，但歐債危機讓其養老制度也蒙受陰影並遭到質疑。這是不是說明福利並非越高越好？如何在福利水平和支付能力之間保持平衡？

　　鄭秉文：福利多高算好，並沒有一個完全絕對的標準。它主要有以下幾個影響因素。

　　首先，與一個國家和民族的文化有關。有些國家養老金水平很低，但是可以承受，人們有勞作到最後的傳統。可有些國家就不行。

　　其次，與國家的福利制度結構有關。如果一個國家的福利來源是多層次、多元化的，國家給的那一塊就可以低一些，市場那一塊可以補上去；在金融市場比較發達的國家，還可以通過個人持有的金融資產等渠道增加養老收入。但如果一個國家的福利來源比較單一，國家提供福利的壓力就很大。例如，希臘就形成了一種惡性循環，國家提供的退休金替代率很高，將近100%，企業年金起步較晚(2001年才建立)，個人金融資產比重也不是很高，財政壓力很大，一旦出現財政危機，就易導致福利問題，並引發社會動盪。

　　再次，與一個國家和民族的追求有關。世界上有好多福利模式，有歐洲模式也有美國模式，歐洲還分北歐模式和南歐模式等。而選擇哪種福利模式又與經濟制度相關。例如，美國模式的基本養老金替代率是40%左右，來自市場企業年金替代率也是40%，加在一起達到80%；希臘國家提供的基本養老金替代率高達97%，企業年金的替代率則是零。可恰恰是看似福利水平較高的希臘出了問題。然而，一旦制度確立，就有路徑依賴，久而久之就會形成文化傳統，難以改變。希臘的制度難以向美國模式轉型，美國人也不喜歡希臘式的制度。

　　說到這，大概答案自然就出來了。對中國而言，多層次和多元化的制度顯然更符合具體國情和文化傳統，完全依賴國家大包大攬不可能，也是不現實的。國際勞工組織給出的基本養老金替代率標準是50%，我國基本養老保險的替代率與此差不多，但上調空間也不是很大。重要的是，中國的企業年金20多年來一直沒有發展起來，所以現在的問題並不是確定一個多高的福利程度，而是作出一些重要抉擇：或是儘快發展第二層次的企業年金和第三層次的商業養老保險產品；或是完全依賴單一的國家基本養老保險這一個層次，所有壓力放在國家身上；或是維持目前的現狀，採取拖延的態度，僅保有第一層次的替代率，但這顯然不利於拉動內需和轉變發展方式。

　　需要試點首創，也需“一攬子”設計

　　自上而下確立總體目標和路線圖，可以避免制度之間的重複、矛盾與浪費

　　記者：有人稱，養老金制度設計是一項相當專業的工作。但在去年的三場大討論中，參與者可遠不止於專業人士。每個人都可以從自身利益感受出發來發表意見。同時，中央政府對於養老金制度改革這樣一項密切關係民生的大事，也是基本採取了先行試點―總結經驗―再行推開的策略態度。進一步深化養老金制度改革，您認爲，如何在“頂層設計”和“摸着石頭過河”中找到平衡？

　　鄭秉文：現在社會輿論關注養老金有三個特點：一是恰好這些問題在去年比較集中地提了出來。二是養老金問題的確越來越敏感了。因爲我國養老制度還存在一些不足，它涉及千家萬戶的切身利益，對其中涉及社會分配差距的一些問題，部分輿論還帶有羣起而攻之的性質，如企業與事業單位退休職工養老金水平存有差距等就是這樣。在這種情況下，即使有的話題其實跟普通百姓並沒有直接關係，如制度的隱性債務、保值增值方式等，但也由此變得“敏感”了起來。

　　三是人們更多關心與個人具體利益相關的內容，而較少關心養老制度的可持續性和其與一個國家經濟發展社會進步之間的深層關係。例如，美國75歲的老年人中有7%仍在工作，人數高達130萬；到2020年，這個人數比例將升到10%。美國勞工部數據顯示，2010年，有31.5%的65歲―69歲美國人仍然在工作，在1990年這個數字是21%；2010年，70歲―74歲的美國人有18%在工作，而1990年僅是7%。對此應者寥寥。但我的另一條微博，南京從今年1月開始取消全部公費醫療，機關事業單位全部加入職工醫保，則有大量的支持聲音。這種反差說明，大家還是比較關心具體的與個人利益取向較爲一致的內容，與個人利益取向不一致甚至相反的內容就沒人關心了。

　　養老金制度設計的確有很強的專業性。有觀點認爲，中國的各級地方領導在世界各國中可以說是最懂經濟、最好學的，但還是有兩件事容易搞不清，一是金融，一是社保。但同時養老金制度也是一個民生工程。在國外，可以常常看到因爲設計問題，養老金制度沒能成爲穩定器，反而成爲一個“火藥桶”，引發社會動盪。可見，養老金制度設計既是科學問題，又是民生問題，既是專業問題，也是社會問題，其科學設計的部分做得好，其民生問題就容易解決得好。

　　養老保障制度還可分爲前臺、中臺和後臺三個部分，越是靠近中後臺的制度環節，就越顯示其較多的科學性，而越是靠近中前臺，民生色彩就越濃厚一些。例如，類似養老基金投資入市，就是典型的後臺制度設計。諸如養老基金的增值模式如何，是買國債、存銀行，還是買股票或實業投資等，資產配比怎樣，債務與資產的匹配如何，各類資產持有最高比例限制是多少，等等，越是後臺的細微之處，專業化程度就越高，需要專業人士去打理。而前臺工作主要指養老金的發放公示、跟蹤記錄、社會化發放程度、異地轉移的便攜性、發放的可及性等，所有這些幾乎都是窗口服務的內容，跟參保人直接發生關係，參保人看得見、摸得着。這些前臺工作，需要更多的是以人爲本和體貼入微的甚至是一對一的登門服務等。

　　既然養老金問題兼具民生性和科學性，那麼就應該既需有“一攬子”的頂層設計和路線圖，也需要“摸着石頭過河”和地方各級政府甚至是縣級政府的草根首創精神。

　　我國現行的養老金制度從計劃經濟脫胎而來，在改革開放之初，更多地是靠地方首創精神和各地自發的試點獲取改革的靈感，然後是以點帶面，逐步推開，由下自上。這是中國改革成功的一個法寶，而“摸着石頭過河”是在當時沒有任何前人現成經驗可資借鑑的情況下一個最好的方針，這樣的改革方針當時起到了正能量的作用。但隨着改革的深入，人們漸漸發現，僅僅靠“摸着石頭過河”的自下而上的改革不夠用了，同時也要有一個明確的目標追求和自上而下的“一攬子”的設計方案，否則制度之間容易出現重複、矛盾的地方，在執行中也容易出現浪費。就養老金問題而言，“一攬子”改革方案是指要像設計“神七”那樣有圖紙規劃，對接十分精準，要倒計時按電鈕啓動等。這不僅是完全可能的，也是現實的，現在看來也是十分需要的，更是必須的。1997年，加拿大養老制度改革就是先進行完整的案頭設計，然後再按電鈕啓動，由此一舉成功。(鄭秉文)

　　(來源:解放日報)