□嶽經綸

　　上週召開的黨的十八屆二中全會審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，該方案標題突出了“職能轉變”，預示着這場新的機構改革將以職能轉變爲核心。事實上，自改革開放以來，轉變政府職能一直是我國政府機構改革的基本訴求。儘管如此，政府職能並沒有實現徹底轉變。其結果是，在國家經濟總量不斷擴大、政府財政收入不斷增加的情況下，出現了公共產品和公共服務短缺、社會財富分配不公、社會規範失序、社會管理能力下滑等問題，制約了科學發展觀的實現與和諧社會的建構。

　　要實現政府職能的徹底轉變，行政改革必須有社會政策意識，要重視市場經濟條件下政府的社會政策功能，充分認識到社會組織在社會福利服務和社會管理中的作用。

　　社會政策是實現公平正義和社會和諧的重要治理工具

　　社會政策是市場經濟成功運作的基本條件之一，也是實現公平正義和社會和諧的重要治理工具。在成熟的市場經濟體系中，政府施政的主要領域就是就業、教育、醫療、住房、福利服務等基本社會政策領域，它表明社會政策是現代政府的基本職能。從理論上講，社會政策在市場經濟中發揮兩大基本功能——社會性給付與社會性規制，體現着社會團結和社會承認這兩大社會價值。一方面，國家通過社會政策進行資源再分配，爲社會成員提供社會保障、醫療服務等社會性給付，調節收入差距、抑制貧富分化，從而保護和擴大個人追求幸福的自由；另一方面，國家通過社會政策對勞動力市場、住房市場等進行規制，通過社會性立法保護勞工、婦女、兒童、老人、少數族裔等社會弱勢羣體免受歧視和虐待，從而保護個人的尊嚴和自主性。如果沒有這些社會性規制，市場經濟條件下的社會將處於自由放任狀態，威脅個人尊嚴和自主，損害社會公平正義。

　　從社會政策視角來思考政府職能的轉變，可以有以下四個維度：一是社會政策與公共行政；二是社會政策與公共財政；三是社會政策與政府績效；四是社會政策與非政府組織。

　　社會政策就是公共行政

　　從社會政策角度來思考政府職能轉變，首先要認識到社會政策就是公共行政。爲了有效地實施各項社會政策，政府必須建立相應的程序，成立相應的機構，僱用合資格的人員去提供各項社會服務。這些正是公共行政的內容。發達國家的經歷顯示，隨着經濟的發展，公共福利和服務不斷增加，政府職能也在擴大。爲了確保公共服務的效率，政府需要不斷進行行政改革。

　　社會政策就是公共財政

　　其次要認識到社會政策就是公共財政。在發達市場經濟國家，政府的社會政策活動，或者說政府的社會開支是國民經濟中的主要部分。歐盟主要成員國每年的社會支出平均大約佔其國民生產總值的30%。社會服務和福利的生產可以說是發達國家最大的經濟部門。從財政的角度看，社會政策的主要內容是如何取得以及如何使用資金。政府需要根據社會政策的成本來制定相應的社會政策，同時也要控制公共開支，量入爲出。在我國，政府社會政策功能的強化可以推動公共預算的改革。要通過強化政府社會政策功能，減少用於供養公務員和用於行政管理的開支和消費，從而讓更多的公共財政用於民生事業。

　　社會政策是檢驗政府績效的關鍵指標

　　第三，要認識到社會政策是檢驗政府績效的關鍵指標。政府活動的基本價值就是爲公民服務以增進共同的利益。公衆首先是根據一個地區或國家的民生狀況，而不是其GDP的增長來判斷其政府的治理能力和管治水平的。對公務員來說，真正重要的不是他們的工作多麼有效率，而是他們怎樣促進公衆生活的改善。不注重社會政策的公共行政和政府治理，不會重視公衆基本需要的滿足和民生的改善，不重視公民尊嚴和自主性的保護，其結果只能導致社會矛盾的加劇和政府治理能力的下降。

　　社會政策天然倚重非政府組織

　　第四，要認識到社會政策天然倚重非政府組織。行政改革不僅僅是用新的結構、新的機制、新的過程來改造行政部門。政府的工作不只是由政府來進行的工作。公共治理越來越依賴政府與非政府的夥伴關係。全球公共管理改革的一個重要主題就是非政府的服務提供策略。

　　需要指出的是，對社會政策的重視並不意味着我們要走西方福利國家的老路，不要經濟增長。強調社會政策對轉變政府職能的重要性，主要是希望政府能更好地認識自身在市場經濟條件下的角色和職能。在市場經濟條件下，政府自身不應該成爲創富的主體，政府的主要職能不是去直接創造財富；創造財富的主體是市場，是企業組織和公民個人，政府的職能是創造更好的營商環境，讓市場主體創造更多更好的財富，然後通過社會政策合理分配財富，進行社會規制，實現社會公平正義。

　　作者系中山大學政治與公共事務管理學院、中國公共管理研究中心教授、博導