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近年來,高檢院先後出臺了《人民檢察院司法警察暫行條例》、《人民檢察院司法警察執行職務規則》和《檢察機關司法警察工作規範化建設標準》等一系列加強司法警察工作的制度和措施,有力地推動了檢察機關司法警察工作向前發展,取得很好的效果。但毋庸諱言,目前絕大多數檢察機關的司法警察工作仍未實現高檢院所預期的目標,不願用警,檢、警混崗的現象還比較普遍,司法警察工作的開展,依然是處於舉步維艱和可有可無的狀態。造成上述現狀更深層次的原因,那就是現行的有關法律、法規和制度,對檢察機關司法警察的性質、地位、工作等定位的不夠準確,這些因素直接或者間接制約司法警察隊伍發展和作用發揮。
一、現階段檢察機關司法警察工作的定位問題
(一)現行法律、法規對檢察機關司法警察的定位上存在缺憾和滯後
1、《人民檢察院組織法》第27條第三款規定:各級人民檢察院根據需要可以設立司法警察。該條文規定司法警察設立的權限是各級人民檢察院。也就是說,不論哪一級檢察院只要認爲需要,就可以設立司法警察。認爲不需要,就可以不設立。設立與不設立都有法可依。那麼上級檢察院要求下級檢察院重視建立司法警察機構,搞好隊伍建設,也只能是一種行政要求。
2、高檢院1998年重新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則》共計468條,涉及司法警察的條款有4條。其中第181條規定:搜查時,如果遇到阻礙,可以強制進行搜查。對以暴力、威脅方法阻礙搜查的,應當予以制止,或者由司法警察將其帶離現場;對於構成犯罪的,應當依法追究刑事責任。上述的條款均規定了司法警察在參與搜查時其作爲是“可以”和“或者”。因此給人們的感覺是,是否配備司法警察參與無關緊要。
3、《刑事訴訟規則》允許《法警暫行條例》和《法警執行職務規則》中規定的法警職責可由其他人員執行,使法警在實際工作中可有可無。《法警執行職務規則》中規定的法警職責有9項,逐一與《刑事訴訟規則》對照,不難發現,兩者有些條款不一致。《刑事訴訟規則》第四章第一節第三十三條第二款規定“執行拘傳的人員不得少於二人”。這裏並未明確執行拘傳任務的主體必須是司法警察,言外之意其他人員也可以執行拘傳。
時下,各級檢察機關的人員編制非常緊張。在這種情況下,是配備法律法規允許一員多用的檢察官及書記員還是配備職責有限的司法警察,領導當然考慮是前者。因此,最高人民檢察院多年來一直要求按照8%-12%配備司法警察人數,但大多數檢察院司法警察配備比例始終在5%左右徘徊,遠遠低於高檢院法警配備比例要求。即便如此,目前配備的司法警察人員中,駕駛、保衛、收發、勤雜人員仍佔有很大的比重。
(二)現階段檢察機關的司法警察工作的定位問題
1、1984年高檢院頒發的《人民檢察院司法警察工作試行條例》中第四條規定了司法警察的主要任務(即職責)是:提解、押送、遣送、提訊人犯,傳喚當事人,依法執行搜查和其他強制措施,送達法律文書和保衛機關安全以及領導交辦的其他工作。在實際工作中,除“保衛機關安全”外,其餘參與辦案的職責基本由檢察官代行。因此,在這一段時期,全國檢察機關的司法警察,大多把主要精力放在擔負機關的安全保衛任務和兼做職責以外的車輛駕駛等勤雜工作上。如果檢察機關設置司法警察僅僅是爲了機關的安全保衛和勤雜工作需要,那麼司法警察在檢察機關存在的意義就不大了。
2、現行的司法警察的職責有9條,若將“檢察長交辦的其他任務”這條不確定的任務除外,其餘的8條中出於安全、保衛方面的佔了一半。如:搜查應當在檢察人員的主持下進行,可以有司法警察參加,司法警察參加主要是保衛現場安全,防止意外事件和突發事件①;參與執行死刑臨場監督活動時,主要是保護檢察官的安全,並處理可能發生的緊急情況;在維護接待羣衆來訪場所的秩序時,應勸解疏導個別不遵守上訪秩序的人員,制止不法分子的破壞活動,維護檢察機關的工作秩序,保護檢察官的人身安全等等。這些條文束縛了司法警察“作爲”的發展空間。
二、對檢察機關司法警察工作定位問題的幾點建議
要提高司法警察的綜合實力,真正使其成爲檢察機關的一支生力軍。要認真做好以下幾點工作:
(一)從現立法上,要善於運用法律賦予司法警察的二項權力
1、偵查權。即參與傳喚、拘傳、提押、看管,與檢察官共同完成案件的偵查工作。理由是人民檢察院司法警察屬於人民警察的一個警種,綜觀人民警察諸警種,除檢、法兩家的司法警察之外,其他警種都有其相對應的偵查權。
2、拘留、逮捕執行權。拘留、逮捕執行權是指在檢察機關辦理的自偵案件中,對決定拘留、逮捕的犯罪嫌疑人可以由檢察機關的司法警察來執行。理由:一是法律賦予了該項權力。《人民檢察院刑事訴訟規則》第七十八條規定“人民檢察院作出拘留決定後,應當送達公安機關執行。必要的時候,人民檢察院可以協助公安機關執行”。二是檢察工作的現實需要。在司法實踐中,當人民檢察院作出拘留、逮捕決定後,常常是人民檢察院的司法警察持檢察機關開具的拘留或逮捕決定書,到公安機關更換拘留證或逮捕證後,再對犯罪嫌疑人執行拘留或逮捕。
(二)要積極探索檢、警一體化辦案機制
1、檢察官和司法警察應分別行使案件偵查時的謀劃權和執行權。爲了明確分工做好各項檢察工作,檢察機關對內部人員職責上進行了分工,兩種職責互有側重,共同完成案件的偵破任務。在偵辦一個具體案件時,檢察官應將其主要精力放在案件的突破上,而司法警察應將其主要精力放在辦案是否安全以及協助檢察官調查取證等方面上。
2、“檢警一體化”的核心,是讓法警參與辦案,通過熟悉整個案情來能動地保障辦案。基層檢察院辦案是一個多環節的過程。在依法履行職能的過程中,“檢警一體化”主要體現在以下幾個方面:
(1)在執行傳喚任務過程中,執行法警要與檢察官溝通,事先了解用警意圖,注意隱蔽身份和辦案目的,不讓嫌疑人有絲毫的空隙可鑽,不給嫌疑人留下任何把柄。特別是涉及對某些領導幹部的傳喚,需要在行動前向黨委主要負責人彙報和請示,環節相對較多,辦案難度增大。因此,執行傳喚任務的法警,只有事先領會用警意圖,才能慎重行事,在到達目的地後,不驚動當事人,注意暗中瞭解其行蹤,待下達執行命令時,立即執行傳喚,從而保證辦案的順利進行。
(2)在執行搜查任務中,法警要掌握被搜查對象的基本情況、搜查任務押解對象的不同情況採取相應的防範措施,保證安全押解。
(3)在執行提押、特別是長途押解過程中,法警要了解案情,熟悉被押解對象的情況,並針對被押解對象的不同情況採取相應的防範措施,保證安全押解。
(4)在看管犯罪嫌疑人過程中,要實行動態控制。即:在執行看管前,要了解被看管犯罪嫌疑人的家庭情況、涉案情況、思想情況等;在執行看管時,掌握時機與犯罪嫌疑人適度溝通,宣傳有關法律政策,使被看管對象保持較正常的心理和情緒狀態,消除過度緊張感,打消自殺、逃跑等念頭。
(5)在執行追捕任務過程中,法警要熟悉案情,掌握被追捕對象的有關情況,特別是心理特徵、家庭狀況、經濟情況、社會關係等,針對不同的情況採取相應的追捕措施。
3、實施“檢警一體化”應注意的問題。檢警一體化”作爲一種新的運行機制,需要在不斷的探索中完善,在不斷的創新中發展。總體上說,應該注意以下幾個問題:
(1)實施“檢警一體化”,必須嚴格依法各司其職,絕不能簡單地把司法警察與檢察官相加合併甚至等同起來,絕不能混淆職責,回到檢警不分的老路。
(2)實施“檢警一體化”,必須正確處理檢察官與司法警察在共同履行職責中的地位和關係。司法警察工作作爲一項輔助性的業務,它與檢察機關反貪、反瀆、刑檢等業務部門是“綠葉與紅花”的關係。因此,司法警察應當牢固樹立整體意識、大局意識、服務意識、保障意識,自覺、能動地按照檢察官的意圖和辦案需要依法履行職能。
(3)實施“檢警一體化”,必須全面提高司法警察的綜合素質。只有建設一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的司法警察隊伍,才能爲檢察工作提供優質服務,共同促進檢察事業蓬勃發展。(彭曉健 竇海川)