|
||||
民事檢察建議是指檢察機關在審查民事申訴案件案件過程中,認爲審判機關對案件的實體處理或程序運用不符合法律規定或者處理案件的審判人員存在違法行爲導致案件處理不公正,而建議審判機關根據檢察機關了解、認定的事實,適用的法律改變原來的裁決或修正原來的做法的一種檢察監督方式。我國新修訂的民事訴訟法(以下簡稱新民訴法)第208條規定了地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現有本法第二百條規定情形之一的,或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的,可以向同級人民法院提出檢察建議,並報上級人民檢察院備案;也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。該規定爲檢察機關適用檢察建議提供了直接的法律依據,改變了以往檢察機關適用檢察建議無法可依的現狀。但新民訴法對檢察建議的規定還是過於原則,沒有就檢察建議與抗訴加以區分,也沒有相應的配套程序制度來保障其效力和效果。由於法律具有滯後性和確定性,不可能朝令夕改,檢察機關要合理適用民事檢察建議,就必須在司法實踐對其有進一步的認識和規範。
一、正確認識民事檢察建議的性質和作用
檢察機關的法律監督是對法律實施情況的監督。從檢察機關的法律監督職權的構造看,其包含“瞭解事實—發現問題—追究責任—督促糾正”這四個基礎性的權力構造要素。檢察建議正是“督促糾正”這一重要要素在權力行使方式上的重要體現。民事檢察建議作爲法律監督權的行使方式既用於糾正違法和制裁違法,又用來預防違法、宣傳法治和維護法律權威。從這個意義上來說,檢察建議與抗訴的性質是一樣的。新民訴法將民事檢察建議作爲抗訴的並列選擇,正是基於其性質相同的考量。但是民事檢察建議又應當與抗訴有所區分。首先,從適用的主體來看,根據新民訴法的規定,檢察建議的適用主體應當限定爲與作出生效法律判決或裁定的地方各級人民法院相對應的同級人民檢察院,而抗訴的主體則是“被上提一級”的上級人民檢察院。其次,從適用的強制力來看,檢察建議是一種非強制的檢察行爲。檢察機關的“檢查建議權”實質上應當是一種程序意義上的“請求權”。人民法院對民事檢察建議的內容不必然服從。然而,抗訴的法律強制力則顯得更強烈。根據新民訴法的規定,人民檢察院提出抗訴的案件,接受抗訴的人民法院必須在限定時間內作出再審的裁定。再次,從適用的程序複雜程度來看,民事檢察建議直接由人民檢察院製作民事檢察建議書向同級人民法院發送並報上級人民檢察院備案即可。其程序較爲簡便,而抗訴程序則比較複雜。抗訴的情形主要有三種即最高人民檢察院對各級人民法院的生效判決、裁定的抗訴,上級人民檢察院對下級人民法院生效判決、裁定的抗訴,地方各級人民檢察院對同級人民法院的生效判決、裁定提請上級人民檢察院抗訴。其中第三種抗訴情形所經歷的程序最爲複雜。最後,從適用的對象來看,民事檢察建議的適用範圍較廣,既可針對生效的裁決,又可針對一審、二審及執行程序中的違法行爲。抗訴的適用範圍較窄,只能對生效的裁決作出。
民事檢察建議作爲法律監督的方式之一,其效力的非強制性決定了其發揮作用的特殊性。新民訴法修改之前,民事訴訟法律監督存在兩大難題:一是,檢察院抗訴與司法既判力的衝突。檢察院的抗訴是以檢察機關不認同審判機關的生效裁判爲前提,這就不可避免地與維護生效裁判效力爲內容的司法既判力產生正面交鋒。二是,抗訴由上一級檢察院提起形成的“上抗下審”局面,既架空了同級檢察院的檢察監督,又加重了上級檢察院的工作負擔,降低抗訴效率,造成檢察監督資源的浪費。新民訴法賦予同級檢察院民事檢察監督權能夠在一定程度上緩解這兩大難題。一方面,民事檢察建議加強了同級檢察院的檢察監督,分流了單一抗訴的監督方式帶來的案件負擔;另一方面,較之抗訴更加柔和的民事檢察建議使法院更易接受,能夠在再審程序之前及時糾正審判人員的違法行爲,確保審判的公平、公正。因此,正確的認識檢察建議的性質和作用,對於檢察機關合理適用民事檢察建議具有非常重要的意義。
二、合理界定民事檢察建議的適用範圍
新民訴法對檢察建議的適用範圍主要體現在第208條的第二款和第三款,其中第二款規定的檢察建議適用範圍與抗訴的範圍相同,均是符合第200條情形的生效裁判和損害國家利益及社會公共利益的調解書。第三款的規定將檢察建議的適用範圍擴大到審判監督程序以外的其他程序中審判人員的違法行爲。這裏的“審判監督程序以外的程序”就包括一審程序、二審程序及執行程序。第三款的規定似乎無限擴大了民事檢察建議權限範圍,但實質上符合了當代民事訴訟的價值理念和法律監督的內涵。
衆所周知,民事訴訟是訴權與審判權的結合物,訴權是以實體權利爲基礎的程序權利,而實體權利的利益來自於當事人一方,訴權的主張與實現是依當事人自身的意志決定的。審判權是憲法與法律賦予審判機關的權力,這項權力是以訴辯雙方法律地位平等爲前提,對訴辯雙方爭議的事實作出公正合理的裁決的權力。在民事訴訟中,爲了使當事人的訴權和審判機關的審判權得以正常運行,就不可避免的需要外力的監督,這就是法律監督。法律監督的目的在於維持法律運行的秩序和國家利益及社會公共利益,而不是干預訴訟的內容,不針對訴訟的事實作出判斷。基於這種理解,我們不難界定新民訴法就民事檢察建議的適用範圍的規定。因此,我們在適用新民訴法第208條第二款和第三款時就必須注意兩點:一是,在審判監督程序中,民事檢察建議的使用僅侷限於新民訴法第200條規定的情形的生效裁判和有損國家利益及社會公共利益的調解書。其中,新民訴法第200條所列舉的情形都是由於主客觀原因而導致訴辯當事人訴權難以展開的事實,因而有必要進行法律監督。另外,當事人對調解書內容的不服一般不宜適用檢察建議。因爲調解是充分尊重當事人意願的前提下由法院主持的訴訟活動,只有噹噹事人的意願與國家利益或者社會公共利益相違背時,纔有必要進行法律監督。二是,在審判監督程序以外的程序中,檢察機關只能針對審判人員的違法行爲進行監督。檢察機關不認同審判機關的裁決或某些做法時,如法院對相關證據的採信、法院對執行的中止裁定等都不應該發出民事檢察建議。
三、適當強化民事檢察建議的配套措施
新民訴法確定民事檢察建議的法律地位及適用範圍固然有利於檢察機關對民事訴訟的法律監督,但新民訴法對民事檢察建議的規定過於籠統,缺乏可操作性。比如新確定的民事檢察建議與民事抗訴如何銜接協調?如何使檢察機關提出的檢察建議被審判機關重視而不至於流於一紙空文?這些都是新民訴法沒有規定,但是檢察機關又必須面對的難題。法律不能朝令夕改,檢察機關要合理的適用民事檢察建議就必須強化民事檢察建議的配套措施,使新民訴法得以順利的運行。因此,我們必須做到以下幾點:
首先,檢察機關要加大對民行監督部門的重視程度,調整資源,優化民行監督部門的人員配置。新民訴法擴大民事檢察建議的適用範圍,對民事檢察監督提出更高的要求,這就要在檢察監督工作力度上和人員配置上下功夫。檢察機關對民行監督部門的重視程度不夠,檢察監督的動力就會不足;民行監督部門的人員不齊,檢察監督的後勁就不強。只有整合優化檢察機關的資源,加強對民行檢察監督的重視,才能合理的行使檢查監督權。
其次,檢察機關要積極構建檢察建議跟蹤回訪制度,增強檢察建議的效果,提高檢察監督權威。由於檢察建議是一種非強制性檢察行爲,對審判機關而言並不必然服從。新民訴法雖然確立了民事檢察建議的法律地位,但是沒有改變其非強制性的性質。這就使得檢察機關發出的檢察建議容易被審判機關忽略而流於形式,從而使檢察建議難以發揮應有作用,反而削弱檢察機關的權威。爲了彌補民事檢察建議的缺陷,檢察機關應當及時構建跟蹤回訪制度,由民行監督部門設專人對發出的民事檢察建議進行回訪。同時爲了防止審判機關對發出的民事檢察建議不聞不問或久拖不決,檢察機關還應當建立回覆催促制度即要求審判機關在檢察建議發出一定期限內給予回覆,如果期限屆滿不給予回覆的話,則發出催促函要求其回覆,如果仍然不予回覆,則可以提請上級人民檢察院進行抗訴。
最後,檢察機關要合理協調民事檢察建議與民事抗訴的關係,做好兩者的銜接工作。雖然新民訴法對民事檢察建議與民事抗訴作出了並列選擇的規定,但是在司法實踐中還是應當適當的加以區別對待。由於兩者的性質相同,效果不同,所以在選擇適用檢察建議還是抗訴的時候,就應當以所要達到的預期效果爲根據。筆者認爲,同級人民檢察院適用民事檢察建議的情形應該包括:審判機關輕微的違反法定程序或者對某些事實認定錯誤,但是並不影響整個裁決的;在審判監督程序之外的其他程序中審判人員的違法行爲。同級人民檢察院提請上級人民檢察院抗訴的情形應該包括:審判機關嚴重違反法定程序或者對主要事實認定錯誤的;人民檢察院發出檢察建議並經催促,人民法院仍不給予回覆的;人民檢察院對於人民法院雖給予回覆,但並沒有就檢察建議的內容給予糾正或啓動再審程序,且沒有說明理由或說明理由不充分的。