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社評
現階段的“紅頭文件”規範治理,多半是“靠自覺”,由發文者自我掌握審查尺度,進行合法性審查。“自我革命”固然必不可少,但就效率考量,還必須強化人大審查與公衆監督。
日前,石家莊市政府辦公廳印發了《2013年度依法行政工作安排意見》,今年,將對行政審批和非行政審批事項進行全面清理。沒有法律法規依據的“紅頭文件”一律取消。
“沒有法律依據的‘紅頭文件’一律取消”,這一表述屢被提及,這一命題屢見嘗試。政府機關的一切行政行爲,都應該在法律的框架下進行,沒有法律依據的“紅頭文件”不應作爲規範依據,應該是政治常識,可爲什麼到了今天,它仍是一個問題呢?
按規範性文件效力等級,處於金字塔頂的是憲法,以下依次是法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章。“紅頭文件”則處於墊底位置,不得違背任何上位法。但這一現狀並不影響它在行政部門及人員心目中的位置,有時“紅頭文件”就是他們行政的唯一依據、不二法門,哪怕它於理不通、於法無據。
隨着國家法治文明的進步,各界都意識到,多年來養成的“紅頭文件”依賴症並不是一個好習慣,存在“三亂”:制定主體亂——不論權大權小,有權就可以發;發文程序亂——缺乏公開、透明和嚴格的程序,想發就發;合法性亂——只考慮現實利益,缺乏合法性審查,有些超越法律,甚至涉嫌違法。缺乏法律依據的“紅頭文件”時有發佈,不但給公衆生活帶來困擾,也損害了政府形象。
各級政府也紛紛在做包括減少發行量、提升合法性在內的規範選項,然而,一種沿襲多年的老習慣改變並不是一件容易的事。且不說,基層行政濫發“紅頭文件”勢頭不減,高級別行政部門出臺“紅頭文件”有時也受到爭議。譬如,今年兩會期間,有全國人大代表對數月前有關部門擬出臺規定:駕駛員衝黃燈一次扣6分、衝兩次就扣完12分需重考駕照,提出質疑,認爲《道路交通安全法》並無此規定。
現階段的“紅頭文件”規範治理,多半是“靠自覺”,由發文者自我掌握審查尺度,進行合法性審查。“自我革命”固然必不可少,但就效率考量,還必須強化人大審查與公衆監督。依照《監督法》規定,縣級以上地方各級人大常委會有權審查、撤銷本級人民政府發佈的不適當的決定、命令,同法律、法規規定相牴觸的一些“紅頭文件”。法律劃了一條路徑,但並沒有被充分“激活”,“紅頭文件”人大審查的效率有待提高。
公衆監督層面,由於抽象行政行爲的不可訴性,使得公民、法人或其他組織對“紅頭文件”即使有意見,也只能申請行政複議,而不能將其告上法庭。行政機關的內部審查,會減損其監督效能。在“紅頭文件”屢屢被訴、監督又乏力的背景下,將一定範圍的抽象行政行爲納入行政訴訟的範圍,加強公衆對抽象行政行爲監督,不僅符合行政訴訟法的發展趨勢,也有利於實現權力之間的制衡。
進一步而言,唯有依法治國,才能告別“文件依賴”。