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很多人對“特大城市”、“大城市”、“大中城市”這些詞並不陌生,而“較大的市”或許還從未聽說過。在今年兩會期間,南通、溫州、東莞、佛山等不少經濟發達城市紛紛提出申請,要求被批准成為“較大的市”,而與此對應的是,我國已經有20年時間沒有新批過“較大的市”了。據了解,上一次批准還是在1993年。
“較大的市”到底是一個什麼概念?本報記者專訪了國家行政學院法學部副主任、教授楊小軍。
記者:“較大的市”是一個什麼概念,目前全國“較大的市”是怎樣的一個歷史沿革?
楊小軍:“較大的市”這個概念,最早出現在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條規定中,是專指由國務院批准為“較大的市”的城市。不包括直轄市、省會市和經濟特區所在地市。這些“較大的市”,當初都是所謂地級市。後來,《中華人民共和國立法法》規定了兩個“較大的市”的概念。一個是國務院批准的“較大的市”,這是狹義的“較大的市”。另外一個是廣義的“較大的市”,包括了省、自治區的人民政府所在地的市,經濟特區所在地的市和經國務院批准的“較大的市”。
國務院批准的“較大的市”,一共四次審批,產生了19個“較大的市”。其中,重慶市因為昇為直轄市不再為“較大的市”,所以現在實際存在的國務院批准的“較大的市”就是18個。
記者:設立“較大的市”的初衷是什麼,有沒有具體的操作標准或者是量化標准?
楊小軍:國務院批准的“較大的市”,當初都是所謂的地級市。按照憲法、地方組織法等法律的規定,地級市是沒有立法權的。所以,為了給一些地級市地方立法權,從法律地位上給予這些城市更高的地位和權限,產生了最初的“較大的市”的制度。設立“較大的市”,初衷主要是解決地方政府在政治上的地位問題,其中最為實際的是立法權問題。許多城市申請較大市,也主要是為了獲得地方立法權,使得自己的“文件”可以上昇為“立法”。
“較大的市”在審批過程中是有標准的,比如,城市規模,人口數量,經濟總量等等。但一直沒有一個公開的量化標准。從這個意義上說,它也就只是作為一個工作標准,而不是法律標准。
記者:改革開放後設立了一批“較大的市“主要出於什麼考慮,現在十幾年再沒有批准過,原因是什麼?
楊小軍:改革開放初期,許多地級市的地方需要立法權,為本市爭取更多更大的政策空間。上世紀八九十年代,是改革開放的浪潮時代。在這個時代,地方需要建立本地特色的法律制度,也需要更大的政策突破。獲得地方立法權就是一個有效的辦法。
20年來,國務院再沒有批准過新的“較大的市”。為什麼沒有再批准?官方沒有正式解釋。是暫停還是實際上廢止?也沒有正式解釋。但是我認為,20年不再批准一個“較大的市”這個事實,足以說明這個制度實際上已經暫停。理由我認為有二:一是“較大的市”只能是地級市中的少部分,不能讓一個一個的地級市最後都變成“較大的市”,否則,地方立法權制度就會受影響。所以,地方立法權需要規范。二是“較大的市”的標准隨著城市和地方的發展,也需要更加相應的發展,需要固化,需要規范。這些“需要”都在觀察和認識過程之中。
記者:那為何還有如此多的城市堅持不懈地提出申請?
楊小軍:作為地級市中的“較大的市”,實際上等於獲得了副省級市的立法地位和立法權。有了地方立法權,就可以制定地方性法規和地方人民政府規章。從法律上講,就獲得了創設一些法律制度的權力。例如,部分的行政許可創設權。如果不是“較大的市”,當地人大不能創設任何行政許可審批事項。如果是“較大的市”,當地人大就有權在不抵觸法律、行政法規的前提下,自主創設新的行政許可事項。一個地級市如果不是“較大的市”,人大和政府發布的吸引外資、制度創新的措施等,只能稱之為“規范性文件”、“文件”等,對外的效力很有限。反之,如果這些“文件”的內容上昇為“地方性法規”、“地方人民政府規章”,那麼它就堂而皇之的具有了“法”的地位和效力。
記者:那“較大的市”制定的地方性法規是否應當經批准,它的法律權限究竟有多大?
楊小軍:“較大的市”制定的地方性法規,必須報經所在省、自治區、直轄市的人大常委會批准後纔能施行。但“較大的市”的人民政府規章的制定無需報經批准就可以直接施行。獲得“較大的市”的地方立法權後,有幾個法律意義:一是名正言順,由“文件”昇格為“法”。二是可以定規定制的權力增大了。比如,“文件”不能設定行政處罰、行政強制,“法”就可以。“文件”設定行政許可,“法”就可以等等。三是“文件”只能執行“法”,而“法”只要不抵觸上位法就可以創設法律制度等等。
記者:“較大的市”賦權後立法的控制不當或許會造成嚴重後果,這個問題要怎麼解決?
楊小軍:這裡需要解決好兩個問題:一是“較大的市”的標准應當細化、公開化。它應當是一個嚴格的法律標准,而不只是工作標准;二是地方立法權需要加以嚴格規范。因為國務院只是批准“較大的市”,並不管立法事宜。而立法對“較大的市”立法權的規范和限制是比較一般化和原則性的。所以,授權之前,當設計好法律制度的籠子,以便於“較大的市”立法權行使的正當性和科學性。
記者:怎麼設計好這個法律制度的籠子呢?
楊小軍:首先是“較大的市”立法權的范圍事項,應當明確規定,不能說什麼事項都可以立法,屬於國家立法的事項,“較大的市”立法權不能涉及;其次是“較大的市”的立法程序,應當是什麼樣的立法程序,除了報經批准以外,還應當報經哪個機關備案審查。再次是不得與上位法的規定相抵觸,更不能違反上位法的規定;最後應當是監督和糾錯機制制度的建立和健全。如何對“較大的市”的立法進行監督和糾錯,誰監督糾錯,程序和效力等。(本報記者柳霞本報通訊員易靜)
國務院歷次批准的“較大的市”
1984年唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、無錫市、淮南市、青島市、洛陽市、重慶市。(重慶市1997年昇格為直轄市)
1988年寧波市
1992年淄博市、邯鄲市、本溪市
1993年徐州市、蘇州市