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裁判要旨
法院對不作爲行政案件的審查,主要側重於行政機關的法定程序義務是否履行的問題,而對否定性作爲案件的審查應擴展至實體問題,即行政機關的法定職責履行情況,並以實體問題的審查結果作爲否定性作爲案件的裁判依據。
案情
爲了全面貫徹執行中共中央、國務院《關於促進殘疾人事業發展的意見》(中發[2008]7號)、國務院《關於加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設指導意見的通知》(國發[2010]19號)文件要求,河南省鄭州市廣濟康復院於2011年5月30日依據法律法規向鄭州市中原區教育體育局提請增設殘疾幼兒學前教育特教班(中心)。鄭州市中原區教育體育局收到鄭州市廣濟康復院的申請後,遲遲不履行法定職責,鄭州市廣濟康復院將該局訴至鄭州市中原區人民法院。
庭審期間,鄭州市中原區教育體育局於2011年9月30日通過郵寄方式爲鄭州市廣濟康復院送達一份《不予受理決定書》。
裁判
鄭州市中原區人民法院經審理認爲,原告鄭州市廣濟康復院向被告鄭州市中原區教育體育局所申請的特殊教育中心,從形式上看不屬於具備法人資格的學校,但應屬於其他教育機構。被告在收到原告的申請後對其申請的材料應依法予以審查,作出是否准予舉辦的審批決定,但其卻在收到原告的申請3個多月後以不屬於本局的審批權限爲由作出不予受理的決定,且該決定也未告知原告該申請應由何部門審批,這與行政許可法第三十二條的規定不相符合。被告鄭州市中原區教育體育局作出的不予受理決定適用法律、法規錯誤,原告鄭州市廣濟康復院請求依法撤銷的訴訟請求本院予以支持。
中原法院判決:撤銷鄭州市中原區教育體育局2011年9月26日作出的不予受理決定書,責令鄭州市中原區教育體育局對鄭州市廣濟康復院關於請求批准增設特殊教育中心的請示重新作出具體行政行爲。
一審宣判後,被告鄭州市中原區教育體育局不服,提起上訴。
鄭州市中級人民法院經審理,認爲一審判決認定事實清楚,適用法律、法規正確,程序合法。
鄭州中院判決:駁回上訴,維持原判。
評析
1.對於超期限的行政行爲的效力認定問題雖然許多法律、法規規定了行政機關作出行政行爲的期限,但是對行政行爲超過法定期限作出後的效力應如何認定沒有明確規定。從理論上來說,超過法定期限作出的行政行爲也並非無效。行政行爲無效應當符合以下條件:行政行爲具有特別重大的違法情形或具有明顯的違法情形;行政主體不明確或明顯超越行政主體職權範圍的行政行爲;行政行爲的實施導致犯罪;沒有可能實施的行政行爲;行政主體受脅迫作出的行政行爲。因此,超期限的行政行爲並非一定無效。至於超期限的行政行爲是否應予撤銷,在司法審查中應當注意以下兩個方面:其一,對超過法定期限作出的具體行政行爲不應撤銷的情況,即程序違法,實體上並未對相對方的合法權益造成侵害的,是看其有無可撤銷的內容。其二,對超過法定期限作出的行政行爲應予撤銷的情況,即程序違法,實體上也直接損害相對方的合法權益,對於該種情況,應予撤銷所存在的唯一變量是看該具體行政行爲的撤銷是否侵害了行政相對人的合法權益。
本案中,原告於2011年5月30日向被告區教體局提請增設殘疾幼兒學前教育特教班(中心),被告區教體局在收到原告的申請後對其申請的材料應依法予以審查,作出是否准予舉辦的審批決定,但被告卻在收到原告的申請3個多月後以不屬於本局的審批權限爲由,作出不予受理的決定。區教體局的不予受理決定,不僅是超越法定期限作出的,而且其決定內容也未告知原告不屬被告審批的申請應由何部門審批,其實體上也直接損害申請人的合法權益,理應撤銷。
2.行政不作爲與否定性作爲之間的關係問題在行政審判實踐中,行政不作爲與否定性作爲是一對容易混淆的概念,這兩種行爲狀態之所以容易產生混淆,關鍵在於它們都具有否定相對人要求的意思,只不過一個是程序不爲,一個是實體不爲。而現代行政法理論要求程序與實體並重,從這一理念出發,對於應申請行政行爲設置了嚴格的程序審查制度,行政主體應規範地履行程序義務,在法定期限內作出書面的審查決定,並說明理由,依法送達相對人,否則即構成不作爲違法。而對於否定性的審查決定,應視做行政主體的具體行政行爲,相對人對此持有異議應起訴該決定,而不宜再以不作爲違法作爲訴因。由於我國目前尚無統一的行政程序法,行政程序的規定散見於各法律、法規當中,規定的詳細程度也不盡一致,從而導致了在行政執法過程中的不規範性。
本案中原告於2011年5月30日依據法律法規向被告提請增設殘疾幼兒學前教育特教班(中心)。被告收到原告的申請後遲遲不履行法定職責,是典型的行政不作爲;而被告於2011年9月30日通過郵寄方式爲原告送達一份不予受理決定書,屬於一種否定性作爲,對原告的申請從實體上進行了否定:原告的要求是在內部增設殘疾兒童學前特教班,區教體局認爲法律、法規未規定自己對康復院這樣的單位內部增設學前班有審批權,原告的請求不屬於被告的受理權限範圍。在行政不作爲與否定性作爲案件中,法院對不作爲行政案件的審查,主要側重於行政機關的法定程序義務是否履行的問題;而對否定性作爲案件的審查應擴展至實體問題,即行政機關的法定職責履行情況,並以實體問題的審查結果作爲否定性作爲案件的裁判依據。
本案案號:(2012)中行初字第21號;(2012)鄭行終字第186號
案例編寫人:鄭州市中原區人民法院王東方張慧娟