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金融是現代經濟的核心,是經濟運行的血脈。金融將社會儲蓄動員起來,再將資本有效分配到各個實體經濟部門,從而有力地推動國民經濟的發展。當然,在金融發展中有時會出現銀行危機和金融危機,從而對經濟和社會產生巨大破壞。1997年發生的東南亞金融危機和2007年以來的美國次貸危機以及由此引發的國際金融危機,充分證明了這一點。此次國際金融危機之後,金融體系的系統性風險和對金融體系的宏觀審慎監管在國際上引起了高度關注。人們更加認識到,法律對於金融的發展有着重要的規範和保障作用。爲了抵禦金融系統性風險,必須進行必要的法律制度設計。
金融系統性風險產生的原因
銀行間業務緊密聯繫。銀行之間有存款和債務關係,也有相互的支付清算。如果其中一個大型的銀行不能在整個清算系統中支付它的諸多鉅額債務,則與它關聯的其他銀行可能會陷入危機,形成銀行間的連鎖反應。金融系統性風險還可能由模仿性的銀行擠兌而產生。當一家銀行倒閉時,其他銀行的儲戶擔心這些銀行也可能倒閉,所以抽回存款,這樣便導致這些銀行陷入流動性危機,以至最終也倒閉了。
在金融企業中一般都存在高風險的金融槓桿。在美國次貸危機前的房地產市場泡沫中,許多銀行、對衝基金和其他金融企業都通過在債務市場中大量短期借款而繼續投資於與抵押貸款相關聯的證券上。高風險的金融槓桿意味着在市場不利的情況下,經營失敗的機率比較高。
金融系統性風險可能通過金融衍生產品的交易而產生,例如次貸危機中的信用違約互換。如果其中一家金融機構不能清算它的衍生品,則會引起其他金融機構連鎖不能清算進而倒閉的反應。可以看出,金融系統性風險正是來自金融體系內部,而不是外生的。
事前防範的法律機制
作爲維護社會秩序的法律制度,應認識到整個金融體系均衡的重要性,將金融體系作爲一個整體進行保護。對金融體系風險的事前防範非常重要,這就需要構建相應的法律制度。
構建完備的銀行資本制度。在銀行的資本結構中主要是債務資本,這是銀行比較脆弱、容易受到風險衝擊的主要原因之一。而資本要求制度正是針對這一弱點進行的制度設計,以增強每個銀行的風險抵抗能力,減少銀行倒閉的可能性。爲此,須解決好兩個問題:一是關於衆多銀行在危急的時候共同開始縮減資產的問題,二是銀行在好的時期更傾向於利用債務資本而非股權資本進行逐利的問題。解決這兩個問題,首先應構建和完善下列具體的資本要求制度。一是隨時間而變化的資本。它要求銀行在好的時期比壞的時期維持更高的資本對資產的比率。二是高質量的資本。從提高銀行抵禦個體風險和系統風險的長遠角度看,商業銀行改善資本結構的最終途徑是不斷提高經營管理質量,減少不良貸款,提高盈利能力,從而提高普通股的市場吸引力,吸引來更多的普通股投資者。三是充足的現金資本。銀行縮減資產則意味着收縮信貸或者拋售資產,這在金融危機時期會惡化市場和經濟環境。應通過立法規定,對於低於法定最低資本充足率的銀行,監管者要激勵並規範銀行通過發行股票等方式到市場上去籌集現金資本。四是或有資本。或有可轉換債券是指假如銀行的資本充足率或者股票價格下降到一個事先規定的界限時,發行該債券的銀行便能自動將該債券轉換爲股本。
建立槓桿率制度。槓桿率的計算非常簡單,即一級資本數額除以總資產數額。但是這種簡單的、非常透明的比率卻可用來衡量在單個銀行或者整個銀行體系中槓桿的積累,進而反映出風險的積累。
建立流動性制度。流動性標準包括流動性覆蓋率和淨穩定融資比例。前者要求銀行必須擁有在緊張時期能夠維持一個月的高質量的流動性資產,後者要求銀行要擁有超過一年的最低數量的穩定融資途徑。這兩種流動性標準對於銀行體系抵禦金融系統性風險具有重要意義。
控制金融集團內部關聯交易。現代金融集團的出現,極大地增加了金融業的複雜性和相互間的關聯性,增強了金融業的系統性風險。金融集團內部的各種錯綜複雜的關聯交易是最易積累和傳遞系統性風險的,因而對金融集團內部關聯交易進行立法和監管上的控制是抵禦金融系統性風險的一個重要途徑。我國應對金融集團和金融集團的內部關聯交易進行專門立法。
規制信用衍生品。雙邊的通過櫃檯交易方式進行的信用違約互換市場會產生威脅單個金融機構和全球金融體系的安全風險。我國應通過立法規定信用衍生品須通過交易所進行集中交易和集中清算,人民銀行可針對部分信用衍生品給予豁免,但必須對這些豁免的信用衍生品設定擔保要求。爲防止因清算主體倒閉而引起的系統性風險的爆發,還應規定在特殊或者緊急的情況下,人民銀行可以向被集中化的清算主體提供貸款。
建立多功能存款保險制度。我國應建立一種多功能的存款保險制度,使存款保險公司同時擁有存款保險和監管銀行的職能。這樣將有效防止銀行擠兌的發生,預防局部的銀行危機上升爲系統性金融危機,並能控制銀行的過度風險行爲和遏制銀行的道德風險,從而維護整個金融體系的穩定。
事後救濟的法律機制
金融系統性風險最好通過事前機制來解決,但事前機制只能減輕卻不能完全避免系統性風險,而且金融市場本身具有脆弱性和不穩定性。因此,需建立危機處理的事後救濟法律機制,以應對由金融機構倒閉引發的危機傳播。
完善金融機構破產機制。爲了及時控制局部或系統的金融風險,當前我國需完善金融機構市場退出機制立法。對於銀行,其破產不應當通過傳統的企業破產模式和程序,而應當直接通過接管和清算程序來完成,由熟悉銀行業務的銀行監管機構主導銀行的破產過程。應以行政監管爲主,適度安排司法介入。在立法中應規定對問題銀行的接管或者託管,明確對於問題銀行的解決機制必須遵循最低成本原則,將銀行存款人和其他債權人的損失降到最低點。制定非銀行金融機構接管清算法,對銀行控股公司、金融控股公司和其他系統重要的非銀行金融機構規定明確的接管清算制度,並規定負責接管的金融監管機構應向全國人大常委會彙報接管清算的結果,接受人大常委會的監督和檢查。
建立救助機制。有時,單個或部分金融機構的倒閉會引發金融系統性風險的擴散,損害整個金融體系,並可能延伸至實體經濟,最終產生嚴重後果。在這種情況下,救助是不可避免的,而破產機制不應再被使用。這時,央行可行使最後貸款人的職能。可建立一個相對獨立的金融穩定監管委員會,通過整體監管來控制和抵禦整個金融系統性風險。
(作者單位:復旦大學法學院)
《人民日報》( 2013年06月27日07版)