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製表:曾鵬媛
2013年,中國政府計劃花掉13萬億元。這筆鉅款將流向何處?地方政府公務員全年工資福利支出是多少?辦公費、招待費、差旅費的支出又是多少?
搞清楚政府收錢和花錢的祕密,成爲自2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》實施以來,社會公衆最有熱情的追問。按照條例規定,縣級以上政府的財政預算、決算報告是必須主動公開的信息。
但記者調查發現,這些有關“錢”的信息,現實中完整、全面公開者寥寥。從官方到民間,“陽光財政”在中國已被喊了很多年,但誰能說得清楚,中國的財政狀況到底有多透明?
爲了回答這個問題,今年7月,清華大學公共管理學院發佈了《2013年中國市級政府財政透明度研究報告》。報告顯示,全國289個城市政府財政透明度總體很低,即使排名第一的上海市也僅得到178.78分,而滿分爲400分,沒有及格。
此前兩個月,全國政協委員、上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪及其團隊也發佈了一份類似的2013年《中國財政透明度報告》,按100分滿分計算,31個省和直轄市的財政透明度的平均分爲31.4分,仍不及格。
不想公開還是不敢公開
兩份高校發佈的財政透明度研究報告都得出“財政透明度很低”的結論。此次對全國地級市財政透明度進行評價時,清華大學公共管理學院教授俞喬帶領團隊設計了四個評價項目,其中對政府債務等情況的統計中,各城市平均分僅0.83分(滿分是100分)。對國有企業收支情況的統計中,絕大多數城市得了零分,少數公開的城市,公示的信息也不完整。“這說明地方在債務公開方面還沒有起步。”對研究結果,俞喬表示有一定的心裏預期。
是什麼阻礙了財政信息公開?原全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青告訴記者,現在各地方公開信息時往往會左顧右盼,尤其是經濟總額、財政收入差不多的存在競爭的城市間,會很謹慎公開自己的財政信息。從某種意義上說,是不敢公開,尤其對地方債務和國有企業收支情況,如果公開了,等於給對方亮了家底。
“公開意味着被監督,說到底,還是不願意自己的利益受到制約。”蔣洪注意到國務院辦公廳日前印發的《當前政府信息公開重點工作安排》,文件對當前重點領域政府信息公開工作作出部署,要求2013年各省級政府要全面公開省本級“三公經費”,爭取2015年之前實現全國市縣級政府“三公經費”全面公開。
仔細看過文件後,蔣洪感覺“信息公開的細化還需作進一步明確規定”。籠統地說,如今的預算決算和“三公經費”已經做到公開了。比如,預算報告有收入總數和支出總數,也有大的分類,“三公經費”也公開了三個數字。但是,只有這些籠統的數字,社會公衆和很多人大代表、政協委員還是無法監督哪些錢是必須花的,哪些錢可花可不花。
“這就需要公開更詳盡的數據。國務院文件強調了‘細化’,但對細化的具體要求並不高,沒有在細化的程度上作出更進一步的明確規定,這可能會影響公開應有的社會監督作用。”透過種種跡象,蔣洪得出結論:“上面不明確財政信息公開的程度,下面很難有更進一步的公開。”
預算公開遭遇“國家祕密”
蔣洪團隊的研究報告還彙總了5年來各省拒絕公開的理由,其中以“國家祕密”居多。
財政信息中哪些屬於國家祕密?按照信息公開條例的規定,行政機關在公開政府信息前,應當依照《中華人民共和國保守國家祕密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查。行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時,應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。
正是在這一規定條款的指引下,保密制度成爲某些政府部門拒絕公開部門預算的最大理由。蔣洪說,儘管1989年實施的保守國家祕密法不再將國家財政計劃、預算、決算及各種財務機密事項列爲國家機密,但現實中將預算案看成是政府祕密的觀念並未徹底改變。
在2012年全國兩會上,蔣洪提交了《儘快廢止阻礙預算公開不合理規定》的提案。提案中所指的“不合理規定”,是國家保密局發(1997)5號文件《經濟工作中國家祕密及其密級具體範圍的規定》(以下簡稱《規定》)中的一些條款。
該文件規定,全國財政收入、財政支出,國家年度預算草案、中央年度預算草案及其收支款項的年度執行情況,國家年度決算草案、中央年度決算草案和未公佈的國家決算、中央決算收支款項等都屬於絕密級事項。各省、自治區、直轄市及計劃單列市和省會城市年度預算、決算草案及未公佈的年度預算、決算收支款項等屬於國家機密。
“毫無疑問,這些規定是財政信息公開的最大障礙。”蔣洪說,《規定》已經執行15年了,其不合理性顯而易見。“以公開爲原則,不公開爲例外”的政府信息公開條例實施以來,預算透明已成爲全社會的迫切願望和要求,在這種大趨勢下,這些規定已成爲實現“陽光財政”的絆腳石,必須廢止。
預算法修改值得期待
管好政府的錢袋子,是人大及其常委會的重要職責。我國預算法、預算法實施條例和各級人大常委會監督法都規定,預算監督的主體主要是人大及其常委會。
現行預算法於1995年施行,修訂工作啓動於2004年,兩度成立起草小組,至今已歷時8年修訂,跨越兩屆人大。此前,十一屆全國人大常委會分別於2011年12月和2012年6月,對預算法修正案進行了兩次審議,但在許多關鍵問題上存在爭議,這項艱鉅的任務已經移交給新一屆全國人大。
修訂前的預算法對預算信息公開和透明未作任何規定。預算法修訂案草案增加了“經本級人民代表大會或本級人民代表大會常務委員會批准的預算、調整預算、決算,應當及時向社會公開,但涉及國家祕密的內容除外。”這無疑是一個進步。但是,在蔣洪看來,目前修改稿存在的一些問題將會影響法律的權威性和可操作性。
比如,對“及時”沒有明確的法律規定。人大審批通過預算後在多長時間內公佈算及時?這個不界定清楚,實踐中會很難操作。
此外,對“公開”也缺乏明確的法律規定。蔣洪說,公佈一個預算報告,列出一些籠統的數字,是否算是公開?如果是,這對於加強社會和人大對預算的有效監督和審議有何意義?如果不是,怎樣纔是?法律需要明確公開的標準、公開的程度,否則就無法界定合法與非法。
全國人大財政經濟委員會副主任委員吳曉靈近日談及對預算法修改的希望時說:“預算法修訂第一個要建立預算編制、審批、執行、監督的有效制衡機制,強化預算的約束,建立責任政府。”她表示,建立預算的制衡機制,目的是落實人大及其常委會發揮國家權力機關作用,把權力限制在法律規定的範圍之內,有了這個預算制衡機制,纔可以把權力關在籠子裏。
“公開的實施辦法,由國務院規定。”對於預算法修訂案草案的這條規定,蔣洪並不贊同。“這意味着公開什麼、怎麼公開、何時公開都由政府行政部門來決定。而預算法的本質是人民通過人民代表大會給政府定規矩,如果一切都讓政府自己來定,立法部門等於放棄了憲法賦予的立法權。”
吳曉靈也表示,要制定全口徑精細化的財政預算,需要統一對公共預算、政府性基金、國有資本經營預算、社會保障預算的認識,規範各類資金的收支原則,而不能簡單授權國務院制定辦法。
據瞭解,預算法修訂案草案預計今年8月提交十二屆全國人大常委會審議。蔣洪表示,預算法中相關條款的修訂是否能夠對政府財政信息的進一步公開發揮實質性作用,全社會將拭目以待。