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隨着風險漸高,地方債會不會“掉棒”?
——地方債遞延心態調查
國家審計署官方網站今年7月28日發佈消息稱:“近日,根據國務院要求,審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。”此前,審計署已先後兩次組織對地方政府性債務進行了審計。
國家審計署不久前發佈的地方政府本級政府性債務審計結果公告顯示,36個地區2012年底債務餘額共計3.85萬億元,比2010年增加4409.81億元,增長了12.94%。其中,超過半數地方政府指望賣地還錢,21個地方政府承諾以土地出讓收入爲償債來源的債務餘額有7746.97億元,佔這些地區債務餘額的54.64%。
大量地方政府債務從何而來?地方官員怎樣看待這些債務風險?債務遞延心態何以盛行?
傳下去:“擊鼓傳花”,債務擴張
在景氣較好的經濟條件下,合理規模的地方債務,是沒有什麼風險的。安徽六安市某縣負責人張林(化名)對半月談記者表示,在房地產價格快速增長期,城市土地價格節節攀升,地方財政收入年增長率均在20%到30%。在這種經濟環境下,通過借貸搞建設、發展經濟、提高地方財政收入的模式,能夠維持下去。
然而,隨着國際金融危機的爆發和隨後很長時間的調整,國內經濟深受影響。2011年以來,不少縣市土地出讓大幅度減少。2013年,一些縣市土地零出讓,地方債務風險逐漸“揭開面紗”。令人匪夷所思的是,在債務風險高企的情況下,不少地方政府並非認真防範風險,而是利用各種渠道加快舉債,致使原本的“包袱”愈發沉重。
“若要將城市建設做得更大更強,只有進一步依靠金融槓桿。”一些地方領導認同這一看法,即便他們面對的是經濟增速放緩、房地產持續調控、土地滯銷、財政收入減少和即將迎來償債高峯期。
面對不斷擴大的地方債務,安徽中部某縣負責人陳軍(化名)向記者訴苦:“搞城市建設需要錢,基礎設施建設縣裏也要配套資金。財政收入上交中央後,剩下的錢不夠發展怎麼辦?錢從哪裏來,只能不停借貸。”無疑,在財政支出的剛性條件下,保障性住房建設等民生工程的各項財政支出,給地方政府造成壓力。
“若要拉動GDP,地方只能不停融資,去擴大生產規模,提升發展速度。”安徽蕪湖市某地方領導承認,“如此一來,地方債務就在遞延過程中,像滾雪球一樣越滾越大。”
“在地方當領導沒辦法,不融資搞發展的話,地方一年兩年沒變化,別說上級組織不滿意,連地方百姓都會不滿意。”在陳軍看來,若想發展,只能揹着債務前行,雖然存在債務風險,但只要不在自己任期內爆發即可。
出於這種考慮,陳軍叮囑下屬城市建設投資公司,但凡借貸儘量不籤1到3年的短期,一般保持在5年的還貸期限,“鐵打的政府流水的兵”,究竟下一任誰來繼續揹負這個債務,陳軍並不關心。
陳軍說,對地方領導幹部而言,每屆政府都想發展,都想讓經濟發展指標變得更漂亮,這纔是最重要的事情。記者在新疆某縣採訪時,當地領導抱怨:“上任借了錢搞工程、搞項目,有了口碑也有了政績;如果到我這屆勒緊褲腰帶還債,領導看不到成績,老百姓看不到改變,幾方都不討好,這工作怎麼幹?要我說,償債只能靠良心。”
張林等人坦言,接任領導對於上任留下的債務,往往不會主動償還,也很難有能力還清本金,頂多還利息維持政府財政的正常運轉,多是拆東牆補西牆,通過融資新的錢來還舊的錢。
採訪中,陳軍透露,地方債務遞延現象很普遍,除非上任債務過於膨脹,接任官員會申請上級進行審計,將債務進行凍結。一般情況下,接任領導會默認債務,“尋找新的經濟增長點”,通過加大投資刺激經濟增長。“基層有個順口溜,叫做‘拆東牆補西牆,牆牆不倒;年年難,年年過,年年不錯’。”
扔出去:“鞭打”銀行,轉移“禍水”
記者調研瞭解到,無論是接任官員還是本任官員,對於實在不得不還的鉅額債務,即使償還,採取的也不是一種積極、理性、可持續的還債態度,往往通過“土地財政”、“跑補貼”、“金融注水”等方式將“燙手山芋”扔出去。
縣級政府還債普遍“靠土地”。山東淄博市某縣財政局局長向記者透露,該縣歷史負債已達10億元左右,爲解決財政問題,縣裏依靠市裏的城市資產運營公司,將縣裏土地進行拍賣,拍賣價格最高的達120萬元。爲了拿到更多土地指標,縣裏就採取合村並居、舊村改造、集中社區的方式,騰出土地指標來。
鄉鎮政府只有“靠補貼”。山東萊蕪市某近郊鄉鎮鎮長算了這樣一筆賬:全鎮累計負債超過8000多萬元,2013年的財稅收入要完成4200萬元基本上是天方夜譚。這位鎮長總結鄉鎮負債發展模式爲“一靠轉移支付,二靠上級補貼,三才是靠當地企業”。
記者調查中特別注意到,一些渠道被監管部門嚴格“堵死”後,一些地方政府又開始“借道”地方金融機構謀求融資還債。安徽蕪湖市某縣負責人向記者坦言,要發展地方經濟的基層領導只有通過與金融機構拉好關係,順利借到錢,才能搞好建設。
一些領導幹部深知這種借貸型發展模式隱藏着巨大風險,卻不十分擔心。採訪中,他們認爲,一旦崩盤,這種風險並不會對地方政府產生太大影響,倒是金融機構直接受到致命衝擊。
“中央銀行銀根一收,地方政府投融資平臺舉債就‘借道’銀行、信託和企業融資,甚至不惜採取違規手段逼迫銀行融資,導致風險持續擴大。”廣西一位地方銀行的高管向記者坦陳了自己的擔憂。
他所在的城市在過去幾年的發展過程中,通過地方投融資平臺形成了大量地方債務,目前已經進入了地方債務還款高峯期:2012年償還的地方債務就超過100億元,2013年要償還的地方債務高達160億元,而全市財政收入不過200多億元。
在這樣背景下,地方政府利用自己在地方銀行中國有股占主導地位的優勢,牢牢盯住國有股占主導地位的地方銀行,要求地方銀行爲地方政府“排憂解難”,承擔投融資還款壓力。
按照銀監會的要求,地方銀行必須通過董事會、監事會、股東大會和高管層的統一管理,最大限度地剝離與地方政府之間的“行政屬性”,從而避免出現“銀行部門化”、“決策政府化”、“風險擴大化”。
但是,地方銀行的股權結構中有大量來自地方政府的國有股,“一股獨大”的局面遲遲未能改變。地方銀行“一二把手”甚至高管層的任免,尚不能採取“股東表決”“董事同意”的方式,還必須得到政府部門的認可才行。這就導致地方銀行在重大決策過程中,不得不“唯政府之命是從”。
這位銀行高管直言,不少地方銀行年度利潤收入不過20億至30億元,卻被政府要求實現近百億元融資的目標,以滿足政府平臺公司的債務需求。在屢屢遭到地方銀行拒絕之後,地方政府採取由國資委出面拿出考覈地方銀行投融資能力的辦法,將地方銀行作爲投融資月度分析會的重要成員,每月參加地方政府投融資分析會,並每月考覈具體的投融資考覈指標,直接“鞭打”地方銀行。
他無奈地告訴記者:“地方政府管住‘官帽子’,銀行無能爲力,於是資金都被政府‘鞭打’到投資平臺去了。”
修正幹部考覈機制,樹立科學政績觀
地方政府投資驅動的動力機制不改變,借錢搞建設、上項目鋪攤子的衝動就難以有效約束,地方負債局面也就改變不了。在現有的幹部政績考覈體系下,政府必然產生“重投資輕還債、重產出輕成本”的短期行爲。
“國家開始控制地方融資,可對基層的考覈機制卻絲毫不動搖,地方追求發展,還只能靠資金刺激。”陳軍坦陳,這種靠吃土地、靠借貸來謀求發展的模式,是一種短暫的發展方式,因爲經濟效益最終還是要靠實體經濟來推動,而不能過度依賴於政府投資刺激。
記者採訪時,聽到地方政府有個說法,叫“幹滿一屆是熊蛋,有本事半屆就升職。領導到一地任職,兩年要讓上級看到成效,三年就得挪位置”。這種政績觀迫使地方領導想方設法在任期內做“大事”,把攤子鋪得很大,而地方財務平衡、資金風險等狀況都不會進入考覈視野,自然也就不會對在任者形成壓力。
爲了拼政績,甚至有部分地方政府盲目借債,對基礎設施現金流的測算過於粗糙,完全放棄了防範風險的底線。
地方債務風險不斷擴大,與地方“一把手”和領導班子尚未形成明確的“債務指標”考覈有關。地方債務不透明的情況突出,直接導致“債務遞延”、“前任推後任”的“推諉心態”嚴重。
針對此,專家建議,化解地方債務問題,必須在領導班子成員就任之初、離任之時進行地方債務審計、債務公示和債務考覈,形成地方政府可控的舉債、還債機制。
“無疑,政府應當退出項目運作、工程建設等經濟活動,而專注於維護市場秩序,激發市場活力。同時,在提供公共服務時,一些公用事業的基礎設施,包括保障性住房等所需要的投資,也可以讓民間資金參與完成。”北京大學教授劉劍文表示,只有實現政府職能的徹底轉換,改變地方財政收入方式,地方債務遞延現象才能得到根治。(記者張紫贇何豐倫姚玉潔)
(來源:半月談)