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10月27日,清華大學中國經濟數據中心發佈的一項有關中國城鎮化調查報告顯示,中國戶籍城鎮化率非常低,非農戶籍人口占全國總人口的比例僅爲27.6%,20年內農轉非比例僅增長了7.7個百分點。此次調查是清華大學自恢復文科院校以來的首次大規模的全國代表性入戶抽樣調查,樣本覆蓋中國大陸的31個省(自治區、直轄市),實際完成有效成人樣本12540個,其中流動人口樣本4386。
城鎮化是工業革命以來世界各國現代化進程中的必然過程。我國改革開放30多年來,城鎮化持續發展,爲經濟社會發展作出了巨大貢獻。根據國家統計局公佈的數據,截至2012年年底,城鎮化率已達52.57%。然而,這只是基於城鎮常住人口的統計。清華大學人文社會科學學院院長李強表示,在國家統計局第六次人口普查數據中,戶籍城鎮化率是27.7%,與清華調查數據基本吻合。
人口的大規模流動是城鎮化過程中的一個突出現象。衛生計生委日前發佈的《中國流動人口發展報告2013》顯示,2012年我國流動人口數量達2.36億人,相當於每6個人中有一個是流動人口。清華城鎮化報告指出,根據國際城市化的發展規律和中國社會經濟發展趨勢,目前一些較爲保守的估計也認爲,未來20年左右的時間內,中國社會還將有3億多農村戶籍人口向城市和城鎮轉移。
市民化等政策,必須分類型對待當前的城市流動人口
報告指出,戶籍制度一直以來都是束縛農民流動、阻礙人們城鎮落戶的制度性壁壘。而另一方面,各地政府在考慮城鎮化水平、制定城鎮化的推進政策的時候,這一因素是很少被納入議事日程的。這表明,儘管戶籍制度鉗制着城鎮化水平的提高,國家也還沒有拿出一個明確的戶籍改革方案,但是,各地在發展思路上都是有主見的,那就是不約而同地繞着走。殊不知,繞開的不僅僅是“戶籍身份”,更主要的是流動人口在流入城市的落戶權利被迴避了。其結果是,不僅我國的城鎮化速度落後於工業化速度,而且進城農民的市民化速度,又大大地落後於城鎮化速度。
目前,一些地方已經開始進行戶籍改革試驗。2011年,廣州、深圳、珠海、東莞、中山、佛山等城市先後全面開展積分入戶工作。分值計算標準包括文化程度和技能水平、年齡、參與社保情況、納稅情況、住房情況等。外來流動人口積分達到一定額度,即可獲得落戶機會。然而,目前的積分政策在執行中存在各種問題。中山大學法學院教授黃巧燕曾指出,積分政策“部分條件和要求並不合理,明顯地嫌貧愛富,嫌老愛壯;大部分只從城鎮經濟發展需要的角度考慮各項入戶條件,農民工的真正貢獻、合理需要和內心願望尚待關注”。
清華此次城鎮化調查發現,中國社會當前的這種強流動特徵,不僅表現爲農民工的流動,城鎮社會內部的流動率同樣很高。數據顯示,農業戶籍人口的流動率爲21%,非農戶籍人口的流動率甚至比農業戶籍人口的流動率還要高些,達到23.7%。
這一發現表明,當前中國社會人口流動問題,並非僅僅是農民工的流動。在城鎮社會內部,那些來自小城鎮、中小城市,擁有非農戶籍的人口,爲了尋找更好的生活和發展機會,也在大規模地從一個城市流動到另一個城市,他們人數衆多,幾乎佔了全部流動人口的三分之一。
李強指出,勞動力從價格低的地方流向價格高的地方是客觀規律。調查顯示,流動確實能給人們帶來更高的家庭收入;如果從事經營活動,流動人口獲得的經營收入也要比不流動者的經營收入高。
據此,報告提醒,政策制定如果僅僅從農民工流動、農民工融入當前城鎮社會的角度出發,就往往有可能使本該由來自農村的流動人口所分享的利益,落入更具優勢的城鎮流動人口手中。市民化政策、流動人口社會融入政策,必須正視這一問題,必須分類型對待當前的城市流動人口。
徵地拆遷後給予家庭的就業安置和城鎮社會保障的比例較低
在城鎮化過程中,徵地拆遷不可避免。調查顯示,16%的家庭至少經歷過一種拆遷情況。具體而言,承包地被徵後,在補償款、就業安置和城鎮社會保障方面得到補償的受訪者分別佔79.5%、3.9%和10.1%;宅基地被徵後,在就業安置和城鎮社會保障方面得到補償的受訪者分別佔8.5%和28.1%(補償款在調查中未提問);房屋被拆後,在以上三方面得到補償的受訪者分別佔94.2%、1.8%和20.6%。
總的來看,房屋拆遷和承包地拆遷獲得補償的比例是較高的,特別是房屋拆遷,只有極少數樣本回答說沒有獲得過補償款。但是,徵地拆遷後給予家庭的就業安置和城鎮社會保障的比例卻較低。
李強在接受中國青年報記者採訪時表示,以往城鎮化裏有一個缺點,就是被動城鎮化突出。地方政府推進,大規模拆遷改造。當地居民並沒有動力,只是被動接受,還有很多人不願意接受,產生很多矛盾。而且這個過程中產業結構沒有得到很好調整,就業機會缺乏,這往往會造成“空城現象”。
在新生代農民工羣體中,願意回家務農者寥寥無幾
雖然有戶籍的限制,雖然遭遇了種種困難,但是農民工對城市生活的需求並不因此減弱,新生代農民工融入城市的意願更加強烈。
調查發現,70%的農民工不打算回鄉就業。就各出生組而言,1990年代和1980年代出生的新生代農民工不打算回鄉就業的比例分別達72.7%和71.2%;1960~1970年代出生的稍微年長的農民工不打算回鄉就業的比例爲69.0%;年老的一代農民工中(1950年代及以前出生),“不打算回鄉工作”的比例低於其他三個出生組,但也達到了68.0%。
即使回鄉就業,農民工也更願意選擇較大的城市。調查顯示,在願意回鄉就業的農民工中,選擇回農村老家就業的農民工只有20.2%,79.8%的農民工選擇的是回縣城及以上級別的城市。就各出生組農民工羣體而言,在選擇回鄉就業的地方時,新生代農民工與年長或年老的幾代農民工有很大的區別。在1980年代和1990年代兩個新生代農民工羣體中,選擇回農村就業的比例非常低,前者爲11.1%,後者僅爲6.2%。但在年長的幾代農民工中,1960~1970年代農民工羣體中有27.1%的人會選擇回農村就業,而1950年代及以前出生的農民工中有超過半數會選擇回農村就業。
如果回家就業的話,他們會選擇從事何種工作?統計發現,農民工首選“自己經商做買賣”(40.9%),其次是“去企業工作”(23.2%),二者比例合計達64.1%。只有15.7%的人選擇回家“務農”。單就選擇“務農”的農民工而言,較爲年長的幾代農民工中,願意回鄉務農的比例相對高些,1960~1970年代和1950年代及以前出生的農民工羣體中,分別有22%和47.2%的人會選擇回鄉務農。但是,在1990年代和1980年代農民工羣體中,選擇“務農”的人分別僅有3.8%和7.3%——在新生代農民工羣體中,願意回家務農者寥寥無幾。
關於農民工的定居意向,調查顯示有30.5%的人表示沒有想好,而有在城鎮定居想法的人和無此想法的人所佔比例均爲34.7%。相對而言,新生代農民工選擇“目前有在城鎮定居的想法”的比例要更高一些。1980年代和1990年代出生的農民工中,有在城鎮定居的想法的分別佔39.7%和35.6%。
在選擇願意在城鎮定居的農民工羣體中,80.2%的人選擇在縣城及以上的城市中居住,只有19.8%的人選擇在鎮定居。選擇中、小城市(指縣城和地級城市)定居的比例是最多的,合計達到56.9%。
購房建房是流動人口在城市中定居成爲市民的重要基礎和物質前提。調查顯示,在農業戶口的流動人口中,21.6%的家庭在城鎮擁有住房;在非農戶口的流動人口中,79.8%的家庭在城鎮擁有住房。在流動人口中,農業戶口(18.1%)的購房建房意願略高於非農戶口(16.8%)。而在本地居民中,非農戶口(11.3%)的購房建房意願略高於農業戶口(10.6%)。
調查顯示,不同年代的農業戶籍流動人口的計劃購房建房對於地點類型的偏好基本趨同。其中,有3個現象非常值得關注:第一,出生在上世紀50年代及以前、60~70年代、80年代與90年代的農業戶籍流動人口都偏好於在地級以上的城市購房建房,其比例分別爲73.1%、58.9%、70.1%、68.3%;第二,各個出生年代的人都將在農村“老家”建房或購房視爲第二選擇,其比例分別爲23.1%、31.6%、21.8%、25.6%;第三,各個年代的農業戶籍流動人口都視縣城爲最不傾向於選擇的地點,比例爲3.8%、9.5%、8.1%、6.1%。調查報告指出,由於既與大中城市有相當的差距,又不能滿足農村戶籍流動人口“衣錦還鄉”或“思鄉戀土”的心理需求,縣城處於農業戶籍流動人口購房建房選擇的較爲尷尬的境地。
日前,中國工程院和清華大學共同組織的重大諮詢項目“中國特色城鎮化發展戰略研究”正式結題。對於分類型、按層次地有序引導農民工落戶城鎮,結題報告給出如下建議:
一是提供更爲普及和完善的職業教育,全面提升農民工的素質和技術技能水平,着力解決好每年新增的1000多萬新生代城鎮流動人口的職業技術技能培訓問題。建立技術資格准入制度,並以技術技能等級爲主要依據,制定相應的差別化的城市落戶政策。
二是以改善民生爲宗旨,着力改善城鄉接合部、“城中村”等農民工聚居區在衛生、醫療、交通、文化等方面的生活條件,有步驟、有計劃地使進入城市的農民工羣體融入當地的社會保障體系和住房保障體系。
三是鼓勵有條件的地區實行“就地城鎮化”。
社會學家李強:27.6%的戶籍城鎮化率證明戶籍改革太滯後
2012年國家統計局公佈的數據顯示,中國城鎮化率達52.57%。當前,新生代農民工對城市生活的需求正越來越強烈。然而,在嚴格的戶籍制度管理下,大量在城市工作和居住的流動人未能享受到與市民同樣的待遇。
“對於那些有了穩定生活並且基本上在城市定居的人來說,目前這種人戶分立的管理方式確實已經大大滯後了,也不利於城市管理。”日前,清華大學人文社會科學學院院長李強在接受中國青年報記者採訪時指出,城市在吸納流動人口進入城市工業體系的同時,也應該將他們納入現代城市文明生活體系。
超過21%的農業戶籍人口在城市買了房
中國青年報:2012年國家統計局公佈的城鎮化率是52.57%,而此次清華城鎮化調查顯示,中國戶籍城鎮化率僅爲27.6%。這兩個數據爲什麼有這麼大的差距?
李強:統計局計算城鎮化率時,用的標準是常住人口,在某地居住6個月以上的都算常住人口。中國兩億多人在城市之間或農村與城市之間流動。他們在城市打工,卻不一定擁有城市戶籍。比如北京,戶籍人口只有1200萬,外來人口已經超過1200萬。用常住人口作爲標準,就把外來人口也計算在內了。但這種城市化率是虛高的,因爲從我們的調查來看,這些外來人口的留城壓力非常大。目前來看,將來大多數人還是會漸漸離開北京這種特大城市的。
在我們的調查中,當下絕大多數城市外來人口,不僅不從事農業生產,不在農村生活,甚至從小在城市長大,但其身份仍是“農業戶籍”。戶籍歸屬與常住人口居住現狀已經大大脫節,這證明我們的戶籍管理改革大大滯後於人口事實上的城市化了。
中國青年報:沒有城市戶籍,對這些在城市打工的人意味着什麼?
李強:你說他們城鎮化了,可是他們能享受和當地居民一樣的待遇嗎?他們的孩子能在當地參加高考嗎?顯然不能。我們戶籍限制比較嚴格。一個農民工、一個畢業大學生,他們在城市可能有個工作,有個勞動合同,但是他們沒有這個城市的居民身份,不一定能夠真正、完全享受到這個城市有戶口的居民擁有的權益、保障、福利等,他們的社保、養老遷移也很困難。
中國青年報:目前來看,沒有戶籍似乎也沒有阻擋農民涌向城市。
李強:雖然我們並不否認農村田園生活的優點,但農村還是無法抗衡城市的綜合優勢。追求城市生活是人類正當的要求,尤其是年輕人對城市生活的需求十分強烈。我們這次調查數據顯示,70%的農民工不打算回鄉就業,80後、90後年輕農民工更不願意回去。即使回老家,他們也不願意回到村、鄉/鎮,而更願意去比較大的地方,即縣城及以上級別城市。
城市確實有更多的就業機會,更好的醫療和教育條件。雖然農民工在融入城市過程中,遇到了極大困難,但是這沒有減弱他們分享城市資源的意願。我們的調查還發現,超過21%的農業戶籍人口在城市買了房,甚至已經在城市安居了。
未來的改革,應該首先讓勞動者的社會保障等實現跨地區接軌
中國青年報:本次調查報告中指出,有許多市民化政策或流動人口社會融入政策,是隻適應那些原本就是城鎮居民的流動人口的。這是爲什麼?
李強:比如廣州市的積分政策(指外來務工人員在年齡、文化程度及技能水平、參保情況等方面的積分達到一定數值後即可申請落戶——編者注),本來說是針對農民工的。但是,最終我們發現,真正能夠達到積分標準的,還是有學歷的大學生和白領。不少農民工,初中畢業就來到城市打工。他們沒有受過職業技術訓練,也沒有相關的技術資格證書。不過,目前通過上中等技術學校而進入城市崗位的人越來越多。我們課題組的研究報告,提出通過中等職業技術學校吸納農村初中畢業生,通過技術培訓,讓他們成爲掌握現代產業鏈條中先進工業技術的人。如果是這樣,那麼,完成他們的城鎮化當然也是順理成章的事情。
還有的地方,有連續納稅換取入戶積分或其他城市人口待遇的規定。但是,當前大多農民工的納稅、社保和工齡等在不同地區不能續接,這妨礙了他們享受這些政策。所以,我們認爲未來的改革,應該首先讓勞動者的社會保障等實現跨地區接軌。
中國青年報:報告中指出,必須分類型對待當前的城市流動人口。在戶籍問題上,具體來說應該怎樣分類型處理?
李強:目前流入城市的人有兩種,一種是從農村流動到城市的,一種是從城市流動到城市的(主要是從小城市到大城市)。這次調查發現,農村到城市的流動率,還沒有從城市到城市的高。現在看來,對戶籍有更迫切要求的人是從城市到城市的人,尤其是大學生。大學生畢業以後需要穩定工作和戶籍。如果他沒戶籍,就無法得到各種社保。因此,在制定政策時,要更細緻地去研究不同人羣的不同需求。
除了對流動人口分類型對待,也要對超大城市、大城市、中小城市分類型考慮。1995年以後,國內開始允許各地做戶籍改革試驗,各地的戶籍政策已經不完全一樣。公安部目前的政策是,除了放開小城鎮戶籍,更重要的是允許各地做戶籍改革試驗,這是戶籍改革一個很大的進步。分層次、分階段、分步驟進行,是中國戶籍改革的方向。
中國青年報:對於那些長期居住在城市,尤其是舉家遷徙的人,有承載能力的城市是否可以考慮對他們一次性開放戶籍?
李強:對於那些有了穩定生活並且基本上在城市定居的人,目前這種人戶分立的管理方式確實已經大大滯後了,也不利於管理。在人口統計時,也往往造成很大的誤差。所以,每個城市都應該推進適合當地的戶籍改革。
中國青年報:現在有個現象,很多農民工希望享受市民待遇,但又不願意放棄土地。對此您怎麼看?
李強:現在不少農村人口,尤其是有北京、上海、廣州農村戶籍的人,確實不願意轉爲城鎮戶籍。因爲一個人如果是農業戶籍的話,他有耕地、林地和宅基地。這些要素潛在的升值潛力巨大。尤其在大城市,一旦土地改造、徵地,農民會得到非常高的補償。另外,目前進城的很多農民,確實也沒有得到同等的市民待遇,土地被視爲他們最後的生存保障。
國家應該保證自己的公民公正地享受資源。在研究城市接納機制的同時,也應該制定出一個公平合理的退出機制。中國還在轉型過程中,這件事情還遠遠沒有完成。這可能要靠幾代人去完成,如此才能保障改革平穩推進。目前,一些地方已經在搞土地確權和土地流轉試驗,把農民該得到的利益賦予他們。
不能僅僅把外來人口當做勞動力,應該讓他們享有精神生活、娛樂生活和家庭生活
中國青年報:從社會發展角度來看,當前的城鎮化進程是否過快?
李強:城鎮化或城市化是現代化的主要環節。在現代文明進程中,城市化極大地煥發了人的活力和發展潛力,極大地提高了人類的文明水平和素質。英國、德國和法國完成城市化,基本上都用了150年的時間。英國早一些,大概在十九世紀就實現了多數人口在城市居住。其他發達國家到了20世紀初、二戰的時候,大體上都完成了城市化。發展中國家完成城市化大體上是在上世紀六七十年代。中國因爲特殊原因滯後了。
現在中國用幾十年時間在走其他國家一兩百年才走完的道路,確實有一些“後發”趕超的特徵。所以,中國目前城鎮化過程中矛盾也就特別突出。我們的研究證明城鎮化不能過於着急。
中國青年報:目前,不少小城鎮出現“空心化”現象,這是爲什麼?
李強:上世紀80年代提出小城鎮的概念,符合當時的發展格局。小城鎮在江南發展得不錯,江蘇浙江等地區人口密度大,本來的幾個村莊就會形成一個集市,慢慢形成小城鎮,人口數量也不低。但是,今天的發展已經大大超出小城鎮的格局。
首先,城市最大的優勢就是集約化效益,它能把大量資源聚合在一起,創造就業。人口聚集到一定規模以後,創造的就業機會是乘數效應。分散開以後就不可能創造出這樣的就業體系。
其次,以往城鎮化裏有一個缺點,就是被動城鎮化突出。往往是地方政府推進,大規模拆遷改造。當地居民並沒有動力,只是被動接受,還有很多人不願意接受,產生不少矛盾。在這個過程中產業結構也沒有得到很好調整,就業機會缺乏,往往會造成“空城現象”。
另外,我們是從上到下的財政體制,中央把錢分給各省,各省拿去先改善省會。所以,過去財政和投資更多地被大城市吸納了,大城市也吸引人們源源不斷地涌入。這些財政投入流到下面的概率很低,導致小城鎮沒有投資機會,缺乏活力。而勞動力總是要從價格低的地方流向價格高的地方。今後改革,應該注意資源在不同城市中的合理配置。
中國青年報:有人主張發展大城市,有人主張推進小城鎮發展,大城市和小城鎮究竟哪條發展途徑更好?
李強:我國前一段時間的發展,對大城市的重視程度還是足夠的,但是對中小城市不夠重視。比如中等城市,目前資本資金不夠,活力不足。我們在對策上提出,分階段、分層次、分類型地推進城鎮化。可以將城市分成幾大類別:超大型城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮。
北京上海廣州這樣的超大型城市,確實資源和環境壓力太大,吸納能力有限。但是不少大城市還是很有發展潛力的,比如石家莊就提出過吸納外來人口入戶的政策。很多中等城市也希望聚攏人氣,希望人們在這裏工作、買房以拉動經濟。所以,發展有一定規模的城市是符合經濟規律的。
尤其長三角、珠三角這兩大城市羣,是中國經濟發展的命脈,需要大量勞動力聚集。關鍵是,城市在吸納流動人口進入城市工業體系的同時,也應該將他們納入現代城市文明生活體系。不能僅僅把外來人口當做勞動力,應該讓他們有多方面的生活,比如精神生活、娛樂生活和家庭生活。
當然,對於中小城市也不能忽視。這就要研究“聚集度”,要注意人口聚集到多大規模,既能夠創造出較多就業機會,又能夠保證生活舒適、環境美好、社會和諧。最近我們通過研究提出一個觀點叫發展縣域經濟。其實“縣”是中國人鄉土觀念的一個很重要的單位。一般人口幾十萬的縣,也是一個適當的城市規模,有極大的發展潛力。
中國青年報:中國有13億人口,糧食是個大問題。農民進城以後,未來的中國誰來種田?
李強:我們提出兩個概念:就近城鎮化和就地城鎮化。就地城鎮化和就近城鎮化有一個優點,就是幫助實現城鄉一體化、城鄉統籌。農民進城是爲了有更高的收入,如果城鄉收入平衡,農民就不會繼續離開農村,農村也就維持了一定的生產生活體系。目前,國內有很多這樣的模範樣板。比如華西村、河南劉莊、北京蔡家窪。這些地方沒有拋棄農業,而是重新把土地規模化經營。它往往集約化程度高,由專業的農戶經營,大多做有機農業和品牌農業,直接與超市接軌。一些地方農民還可以入股,用農業生產合作社的形式做現代有機農業。這些地方擁有現代產業鏈條,將農民納入了現代工業體系中,那裏的農民就如同工人,那裏的農業也已經不是小農經濟了。
我們考察韓國、日本的農村,他們完成了現代的產業鏈條,實際上他們也是城鄉一體化。未來中國會保留一定量的農村,但是這個農村是用現代產業運營方式運營經濟的農村。未來中國的出路是城鄉統籌。