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國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)
目錄
第一篇規劃背景
第一章重大意義
第二章發展現狀
第三章發展態勢
第二篇指導思想和發展目標
第四章指導思想
第五章發展目標
第三篇有序推進農業轉移人口市民化
第六章推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮
第一節健全農業轉移人口落戶制度
第二節實施差別化落戶政策
第七章推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務
第一節保障隨遷子女平等享有受教育權利
第二節完善公共就業創業服務體系
第三節擴大社會保障覆蓋面
第四節改善基本醫療衛生條件
第五節拓寬住房保障渠道
第八章建立健全農業轉移人口市民化推進機制
第一節建立成本分擔機制
第二節合理確定各級政府職責
第三節完善農業轉移人口社會參與機制
第四篇優化城鎮化佈局和形態
第九章優化提升東部地區城市羣
第十章培育發展中西部地區城市羣
第十一章建立城市羣發展協調機制
第十二章促進各類城市協調發展
第一節增強中心城市輻射帶動功能
第二節加快發展中小城市
第三節有重點地發展小城鎮
第十三章強化綜合交通運輸網絡支撐
第一節完善城市羣之間綜合交通運輸網絡
第二節構建城市羣內部綜合交通運輸網絡
第三節建設城市綜合交通樞紐
第四節改善中小城市和小城鎮交通條件
第五篇提高城市可持續發展能力
第十四章強化城市產業就業支撐
第一節優化城市產業結構
第二節增強城市創新能力
第三節營造良好就業創業環境
第十五章優化城市空間結構和管理格局
第一節改造提升中心城區功能
第二節嚴格規範新城新區建設
第三節改善城鄉接合部環境
第十六章提升城市基本公共服務水平
第一節優先發展城市公共交通
第二節加強市政公用設施建設
第三節完善基本公共服務體系
第十七章提高城市規劃建設水平
第一節創新規劃理念
第二節完善規劃程序
第三節強化規劃管控
第四節嚴格建築質量管理
第十八章推動新型城市建設
第一節加快綠色城市建設
第二節推進智慧城市建設
第三節注重人文城市建設
第十九章加強和創新城市社會治理
第一節完善城市治理結構
第二節強化社區自治和服務功能
第三節創新社會治安綜合治理
第四節健全防災減災救災體制
第六篇推動城鄉發展一體化
第二十章完善城鄉發展一體化體制機制
第一節推進城鄉統一要素市場建設
第二節推進城鄉規劃、基礎設施和公共服務一體化
第二十一章加快農業現代化進程
第一節保障國家糧食安全和重要農產品有效供給
第二節提升現代農業發展水平
第三節完善農產品流通體系
第二十二章建設社會主義新農村
第一節提升鄉鎮村莊規劃管理水平
第二節加強農村基礎設施和服務網絡建設
第三節加快農村社會事業發展
第七篇改革完善城鎮化發展體制機制
第二十三章推進人口管理制度改革
第二十四章深化土地管理制度改革
第二十五章創新城鎮化資金保障機制
第二十六章健全城鎮住房制度
第二十七章強化生態環境保護制度
第八篇規劃實施
第二十八章加強組織協調
第二十九章強化政策統籌
第三十章開展試點示範
第三十一章健全監測評估
國家新型城鎮化規劃(2014-2020年),根據中國共產黨第十八次全國代表大會報告、《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》、中央城鎮化工作會議精神、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《全國主體功能區規劃》編制,按照走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質量的新要求,明確未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務,統籌相關領域制度和政策創新,是指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。
第一篇規劃背景
我國已進入全面建成小康社會的決定性階段,正處於經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期,也處於城鎮化深入發展的關鍵時期,必須深刻認識城鎮化對經濟社會發展的重大意義,牢牢把握城鎮化蘊含的巨大機遇,準確研判城鎮化發展的新趨勢新特點,妥善應對城鎮化面臨的風險挑戰。
第一章重大意義
城鎮化是伴隨工業化發展,非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程,是人類社會發展的客觀趨勢,是國家現代化的重要標誌。按照建設中國特色社會主義五位一體總體佈局,順應發展規律,因勢利導,趨利避害,積極穩妥紮實有序推進城鎮化,對全面建成小康社會、加快社會主義現代化建設進程、實現中華民族偉大復興的中國夢,具有重大現實意義和深遠歷史意義。
——城鎮化是現代化的必由之路。工業革命以來的經濟社會發展史表明,一國要成功實現現代化,在工業化發展的同時,必須注重城鎮化發展。當今中國,城鎮化與工業化、信息化和農業現代化同步發展,是現代化建設的核心內容,彼此相輔相成。工業化處於主導地位,是發展的動力;農業現代化是重要基礎,是發展的根基;信息化具有後發優勢,爲發展注入新的活力;城鎮化是載體和平臺,承載工業化和信息化發展空間,帶動農業現代化加快發展,發揮着不可替代的融合作用。
——城鎮化是保持經濟持續健康發展的強大引擎。內需是我國經濟發展的根本動力,擴大內需的最大潛力在於城鎮化。目前我國常住人口城鎮化率爲53.7%,戶籍人口城鎮化率只有36%左右,不僅遠低於發達國家80%的平均水平,也低於人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平,還有較大的發展空間。城鎮化水平持續提高,會使更多農民通過轉移就業提高收入,通過轉爲市民享受更好的公共服務,從而使城鎮消費羣體不斷擴大、消費結構不斷升級、消費潛力不斷釋放,也會帶來城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等巨大投資需求,這將爲經濟發展提供持續的動力。
——城鎮化是加快產業結構轉型升級的重要抓手。產業結構轉型升級是轉變經濟發展方式的戰略任務,加快發展服務業是產業結構優化升級的主攻方向。目前我國服務業增加值佔國內生產總值比重僅爲46.1%,與發達國家74%的平均水平相距甚遠,與中等收入國家53%的平均水平也有較大差距。城鎮化與服務業發展密切相關,服務業是就業的最大容納器。城鎮化過程中的人口集聚、生活方式的變革、生活水平的提高,都會擴大生活性服務需求;生產要素的優化配置、三次產業的聯動、社會分工的細化,也會擴大生產性服務需求。城鎮化帶來的創新要素集聚和知識傳播擴散,有利於增強創新活力,驅動傳統產業升級和新興產業發展。
——城鎮化是解決農業農村農民問題的重要途徑。我國農村人口過多、農業水土資源緊缺,在城鄉二元體制下,土地規模經營難以推行,傳統生產方式難以改變,這是“三農”問題的根源。我國人均耕地僅0.1公頃,農戶戶均土地經營規模約0.6公頃,遠遠達不到農業規模化經營的門檻。城鎮化總體上有利於集約節約利用土地,爲發展現代農業騰出寶貴空間。隨着農村人口逐步向城鎮轉移,農民人均資源佔有量相應增加,可以促進農業生產規模化和機械化,提高農業現代化水平和農民生活水平。城鎮經濟實力提升,會進一步增強以工促農、以城帶鄉能力,加快農村經濟社會發展。
——城鎮化是推動區域協調發展的有力支撐。改革開放以來,我國東部沿海地區率先開放發展,形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等一批城市羣,有力推動了東部地區快速發展,成爲國民經濟重要的增長極。但與此同時,中西部地區發展相對滯後,一個重要原因就是城鎮化發展很不平衡,中西部城市發育明顯不足。目前東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%,而中部、西部地區分別只有48.5%、44.8%。隨着西部大開發和中部崛起戰略的深入推進,東部沿海地區產業轉移加快,在中西部資源環境承載能力較強地區,加快城鎮化進程,培育形成新的增長極,有利於促進經濟增長和市場空間由東向西、由南向北梯次拓展,推動人口經濟佈局更加合理、區域發展更加協調。
——城鎮化是促進社會全面進步的必然要求。城鎮化作爲人類文明進步的產物,既能提高生產活動效率,又能富裕農民、造福人民,全面提升生活質量。隨着城鎮經濟的繁榮,城鎮功能的完善,公共服務水平和生態環境質量的提升,人們的物質生活會更加殷實充裕,精神生活會更加豐富多彩;隨着城鄉二元體制逐步破除,城市內部二元結構矛盾逐步化解,全體人民將共享現代文明成果。這既有利於維護社會公平正義、消除社會風險隱患,也有利於促進人的全面發展和社會和諧進步。
第二章發展現狀
改革開放以來,伴隨着工業化進程加速,我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。1978-2013年,城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人,城鎮化率從17.9%提升到53.7%,年均提高1.02個百分點;城市數量從193個增加到658個,建制鎮數量從2173個增加到20113個。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市羣,以2.8%的國土面積集聚了18%的人口,創造了36%的國內生產總值,成爲帶動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。城市水、電、路、氣、信息網絡等基礎設施顯著改善,教育、醫療、文化體育、社會保障等公共服務水平明顯提高,人均住宅、公園綠地面積大幅增加。城鎮化的快速推進,吸納了大量農村勞動力轉移就業,提高了城鄉生產要素配置效率,推動了國民經濟持續快速發展,帶來了社會結構深刻變革,促進了城鄉居民生活水平全面提升,取得的成就舉世矚目。
在城鎮化快速發展過程中,也存在一些必須高度重視並着力解決的突出矛盾和問題。
——大量農業轉移人口難以融入城市社會,市民化進程滯後。目前農民工已成爲我國產業工人的主體,受城鄉分割的戶籍制度影響,被統計爲城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬,未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務,產城融合不緊密,產業集聚與人口集聚不同步,城鎮化滯後於工業化。城鎮內部出現新的二元矛盾,農村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯,給經濟社會發展帶來諸多風險隱患。
——“土地城鎮化”快於人口城鎮化,建設用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張,過分追求寬馬路、大廣場,新城新區、開發區和工業園區佔地過大,建成區人口密度偏低。1996—2012年,全國建設用地年均增加724萬畝,其中城鎮建設用地年均增加357萬畝;2010—2012年,全國建設用地年均增加953萬畝,其中城鎮建設用地年均增加515萬畝。2000—2011年,城鎮建成區面積增長76.4%,遠高於城鎮人口50.5%的增長速度;農村人口減少1.33億人,農村居民點用地卻增加了3045萬畝。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設,加劇了土地粗放利用,浪費了大量耕地資源,威脅到國家糧食安全和生態安全,也加大了地方政府性債務等財政金融風險。
——城鎮空間分佈和規模結構不合理,與資源環境承載能力不匹配。東部一些城鎮密集地區資源環境約束趨緊,中西部資源環境承載能力較強地區的城鎮化潛力有待挖掘;城市羣佈局不盡合理,城市羣內部分工協作不夠、集羣效率不高;部分特大城市主城區人口壓力偏大,與綜合承載能力之間的矛盾加劇;中小城市集聚產業和人口不足,潛力沒有得到充分發揮;小城鎮數量多、規模小、服務功能弱,這些都增加了經濟社會和生態環境成本。
——城市管理服務水平不高,“城市病”問題日益突出。一些城市空間無序開發、人口過度集聚,重經濟發展、輕環境保護,重城市建設、輕管理服務,交通擁堵問題嚴重,公共安全事件頻發,城市污水和垃圾處理能力不足,大氣、水、土壤等環境污染加劇,城市管理運行效率不高,公共服務供給能力不足,城中村和城鄉接合部等外來人口集聚區人居環境較差。
——自然歷史文化遺產保護不力,城鄉建設缺乏特色。一些城市景觀結構與所處區域的自然地理特徵不協調,部分城市貪大求洋、照搬照抄,脫離實際建設國際大都市,“建設性”破壞不斷蔓延,城市的自然和文化個性被破壞。一些農村地區大拆大建,照搬城市小區模式建設新農村,簡單用城市元素與風格取代傳統民居和田園風光,導致鄉土特色和民俗文化流失。
——體制機制不健全,阻礙了城鎮化健康發展。現行城鄉分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度,以及財稅金融、行政管理等制度,固化着已經形成的城鄉利益失衡格局,制約着農業轉移人口市民化,阻礙着城鄉發展一體化。
第三章發展態勢
根據世界城鎮化發展普遍規律,我國仍處於城鎮化率30%-70%的快速發展區間,但延續過去傳統粗放的城鎮化模式,會帶來產業升級緩慢、資源環境惡化、社會矛盾增多等諸多風險,可能落入“中等收入陷阱”,進而影響現代化進程。隨着內外部環境和條件的深刻變化,城鎮化必須進入以提升質量爲主的轉型發展新階段。
——城鎮化發展面臨的外部挑戰日益嚴峻。在全球經濟再平衡和產業格局再調整的背景下,全球供給結構和需求結構正在發生深刻變化,龐大生產能力與有限市場空間的矛盾更加突出,國際市場競爭更加激烈,我國面臨產業轉型升級和消化嚴重過剩產能的挑戰巨大;發達國家能源資源消費總量居高不下,人口龐大的新興市場國家和發展中國家對能源資源的需求迅速膨脹,全球資源供需矛盾和碳排放權爭奪更加尖銳,我國能源資源和生態環境面臨的國際壓力前所未有,傳統高投入、高消耗、高排放的工業化城鎮化發展模式難以爲繼。
——城鎮化轉型發展的內在要求更加緊迫。隨着我國農業富餘勞動力減少和人口老齡化程度提高,主要依靠勞動力廉價供給推動城鎮化快速發展的模式不可持續;隨着資源環境瓶頸制約日益加劇,主要依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮化快速發展的模式不可持續;隨着戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯,主要依靠非均等化基本公共服務壓低成本推動城鎮化快速發展的模式不可持續。工業化、信息化、城鎮化和農業現代化發展不同步,導致農業根基不穩、城鄉區域差距過大、產業結構不合理等突出問題。我國城鎮化發展由速度型向質量型轉型勢在必行。
——城鎮化轉型發展的基礎條件日趨成熟。改革開放30多年來我國經濟快速增長,爲城鎮化轉型發展奠定了良好物質基礎。國家着力推動基本公共服務均等化,爲農業轉移人口市民化創造了條件。交通運輸網絡的不斷完善、節能環保等新技術的突破應用,以及信息化的快速推進,爲優化城鎮化空間佈局和形態,推動城鎮可持續發展提供了有力支撐。各地在城鎮化方面的改革探索,爲創新體制機制積累了經驗。
第二篇指導思想和發展目標
我國城鎮化是在人口多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉區域發展不平衡的背景下推進的,這決定了我國必須從社會主義初級階段這個最大實際出發,遵循城鎮化發展規律,走中國特色新型城鎮化道路。
第四章指導思想
高舉中國特色社會主義偉大旗幟,以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀爲指導,緊緊圍繞全面提高城鎮化質量,加快轉變城鎮化發展方式,以人的城鎮化爲核心,有序推進農業轉移人口市民化;以城市羣爲主體形態,推動大中小城市和小城鎮協調發展;以綜合承載能力爲支撐,提升城市可持續發展水平;以體制機制創新爲保障,通過改革釋放城鎮化發展潛力,走以人爲本、四化同步、優化佈局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路,促進經濟轉型升級和社會和諧進步,爲全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。
要堅持以下基本原則:
——以人爲本,公平共享。以人的城鎮化爲核心,合理引導人口流動,有序推進農業轉移人口市民化,穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋,不斷提高人口素質,促進人的全面發展和社會公平正義,使全體居民共享現代化建設成果。
——四化同步,統籌城鄉。推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調,促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移和人口集聚相統一,促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關係。
——優化佈局,集約高效。根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀佈局,以綜合交通網絡和信息網絡爲依託,科學規劃建設城市羣,嚴格控制城鎮建設用地規模,嚴格劃定永久基本農田,合理控制城鎮開發邊界,優化城市內部空間結構,促進城市緊湊發展,提高國土空間利用效率。
——生態文明,綠色低碳。把生態文明理念全面融入城鎮化進程,着力推進綠色發展、循環發展、低碳發展,節約集約利用土地、水、能源等資源,強化環境保護和生態修復,減少對自然的干擾和損害,推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。
——文化傳承,彰顯特色。根據不同地區的自然歷史文化稟賦,體現區域差異性,提倡形態多樣性,防止千城一面,發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮,形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式。
——市場主導,政府引導。正確處理政府和市場關係,更加尊重市場規律,堅持使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用,切實履行政府制定規劃政策、提供公共服務和營造制度環境的重要職責,使城鎮化成爲市場主導、自然發展的過程,成爲政府引導、科學發展的過程。
——統籌規劃,分類指導。中央政府統籌總體規劃、戰略佈局和制度安排,加強分類指導;地方政府因地制宜、循序漸進抓好貫徹落實;尊重基層首創精神,鼓勵探索創新和試點先行,凝聚各方共識,實現重點突破,總結推廣經驗,積極穩妥紮實有序推進新型城鎮化。
第五章發展目標
——城鎮化水平和質量穩步提升。城鎮化健康有序發展,常住人口城鎮化率達到60%左右,戶籍人口城鎮化率達到45%左右,戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右,努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。
——城鎮化格局更加優化。“兩橫三縱”爲主體的城鎮化戰略格局基本形成,城市羣集聚經濟、人口能力明顯增強,東部地區城市羣一體化水平和國際競爭力明顯提高,中西部地區城市羣成爲推動區域協調發展的新的重要增長極。城市規模結構更加完善,中心城市輻射帶動作用更加突出,中小城市數量增加,小城鎮服務功能增強。
——城市發展模式科學合理。密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式成爲主導,人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內,建成區人口密度逐步提高。綠色生產、綠色消費成爲城市經濟生活的主流,節能節水產品、再生利用產品和綠色建築比例大幅提高。城市地下管網覆蓋率明顯提高。
——城市生活和諧宜人。穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口,基礎設施和公共服務設施更加完善,消費環境更加便利,生態環境明顯改善,空氣質量逐步好轉,飲用水安全得到保障。自然景觀和文化特色得到有效保護,城市發展個性化,城市管理人性化、智能化。
——城鎮化體制機制不斷完善。戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理、生態環境等制度改革取得重大進展,阻礙城鎮化健康發展的體制機制障礙基本消除。
第三篇有序推進農業轉移人口市民化
按照尊重意願、自主選擇,因地制宜、分步推進,存量優先、帶動增量的原則,以農業轉移人口爲重點,兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口,統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。