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『我用數據說話。』6月18日面市的《形象危機應對研究報告(2013-2014)》(以下簡稱《研究報告》)主編、中國人民大學危機管理研究中心主任、公共管理學院副教授唐鈞如是說。
『我們站在老百姓的角度,列出他們所不能忍受的負面風險。』《研究報告》用數據列舉了官員形象五大風險板塊:貪、瀆、枉、色、假。在唐鈞看來,雖然研究官員形象危機是『揭丑』,但目的卻是如何更有效地推動社會治理,讓犯過的錯誤不再重復,以及促進官員行為和公共服務,更符合民眾的預期。
基層官員成形象危機最高危群體
6月18日,《形象危機應對研究報告(2013-2014)》出版,根據書中統計歸納,2013年-2014年度,官員總體的『形象危機度』為78.24%。在課題組看來,這表明官員形象面臨的形勢十分嚴峻。
官員總體『形象危機度』指在2013年官員形象危機典型案例庫中,『社會責任事故』所佔的比重。後者界定是典型案例中官員等責任主體負有主要責任,並造成了惡劣後果和社會影響。
在課題組的統計中,基層官員成為官員形象危機的最高危群體,佔『案例庫』中形象危機官員總數的72.16%,准官員群體(主要指村乾部、醫生、教師等)為次危群體,所佔比例為16.48%。
同樣成為官員形象危機高風險群體的還有裸官。比如落馬的原鐵道部副總工程師張曙光,妻子和孩子均移居美國,並在美國買房子、開公司。
從遭遇形象危機的官員所屬部門屬性看,根據『案例庫』,政府部門官員形象危機頻次最高,佔到了57%;事業單位排第二位,佔14.02%。
從職業來看,問卷結果顯示,公眾認為2013年形象最差的官員群體依次為:城管、學校領導、醫院領導、村乾部、警察、國企領導和民政乾部。在課題組看來,城管屬於執法類官員,執法作為一種『管制』行為,非常容易引起執法相對人的差評,並遭受公眾的不理解。
『毀形象』近半是因為貪污受賄
調查問卷結果顯示,公眾最討厭的官員形象前五位分別是『貪污受賄,權錢交易』、『失職瀆職,消極腐敗』、『政績造假,欺上瞞下』、『包養二奶、權色交易』和『作風粗暴、暴力執法』。
這五條恰好對應報告的『風險地圖』。在收錄了2013年1月1日至2013年12月31日發生的2074個形象危機典型案例的基礎上,《研究報告》繪制了官員形象危機的『風險地圖』,並分為五大風險板塊:『貪』(包括貪污受賄、消極腐敗、隱形腐敗)、『瀆』(包括濫用職權、玩忽職守、慵懶散、決策失誤)、『枉』(包括作風粗暴、暴力執法、遭遇暴力抗法)、『色』(包括強奸、性丑聞)、『假』(包括被外在因素影響、造假造謠、火箭提拔)。
『貪污受賄』問題最嚴重,在案例庫中有266例,佔2013年官員形象危機典型案例庫的47.84%,並且『涉面廣,形式多』,而貪腐問題,也是公眾最難以忍受的官員問題。
2013年11月,湖南省高速公路管理局原局長馮偉林涉嫌受賄案開庭,馮被控單獨或伙同親屬非法收受賄賂折合人民幣4000餘萬元。2007年,馮偉林還曾撰文《沒有廉政就沒有和諧》。馮偉林下馬後,民眾嘩然。
十八大後,官員形象有改善
據課題組統計,2013年,官員因為貪腐問題的負面新聞曝光數量,在四個季度中增加趨勢非常明顯。『案例庫』中的典型案例,第一至第四季度數量分別為32、51、98和128起。
相比較2012年,2013年落馬的官員更多。在課題組看來,這是中央反腐力度加大和『社會倒逼』加劇的共同作用所致。根據統計,『案例庫』中貪腐問題的『案發源』大都在2013年之前,其中僅有13%發生在2013年度,這表明中央的反腐措施顯現效果。
『其實,2013年官員的情況要比2012年好很多。目前查出來的官員大量都是八項規定以前犯錯的,十八大以來新犯錯的問題官員目前還比較少。這是可喜的一個結果。』唐鈞認為十八大是官員形象的一個分水嶺。
唐鈞認為,十八大以後,政府開始向更加精細化和規范化的管理邁進,而這份『負面清單』的出現,正是社會治理走向精細化和規范化的必經階段,也是公民有序參與社會治理的手段和路徑。
課題組做『負面清單』是為了推動由外而內的社會治理的優化。『外』是指人民群眾,而『內』則更多的是政府官員,要以人民群眾為中心。
『這在有些人看來是揭丑的過程。』但在唐鈞看來,這一年調查的結果雖然是『負面清單』,但目的卻充滿著正能量,『就是希望犯過的錯誤,不要再犯。』
改善形象需重新闡釋官員定位
『一般民眾評議官員時都用統一的指標,對管理類官員和執法類官員,都用服務態度、依法行政來衡量,這個偏差很大。執法類官員是直接進行執法、間接提供服務,他服務的是社會秩序和社會安全,警察抓犯人的時候態度好不好該怎麼評價?城管拆違建的態度好不好該怎麼評價?這很矛盾。』唐鈞說。
對於官員形象,公眾心目中的『包青天』、『焦裕祿』式的預期和實際職能定位之間存在一定差距。一方面,應該重新向社會闡釋官員形象的現實定位,官員不是主人也不是僕人,而是服務和管制多重角色的疊加。官員應該在法定職責范圍內嚴格遵循法定程序執法,依法履行公職。
另一方面,必須完善政府內部的指標,合理根據職能定位,依法依規對官員進行監督。
『以前總說官員要德纔兼備,有部門管著做考核,紀委管著摘帽子,而如今從人民群眾的角度出發,就得看能不能給人民群眾生活帶來真正的好處。在考核上,可以增加查處力度和查處項目,把能夠傷害人民群眾對官員預期評判的東西,補充進考核內容中來。比如說官員那些雷人雷語。從法律角度,沒有這一項,但老百姓是很在意的。』唐鈞說。