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土地整理監管是建立嚴格的土地管理制度、推進耕地保護和節約集約用地的有力舉措。近年來,我國土地整理監管工作取得明顯成效,但也存在監管主體不明確、監管機制建設滯後、監管客體較狹窄、監管方式不全面和監管執法不力等問題。充分發揮土地整理監管的作用,應進一步健全相關法律規範及其實施機制,着重解決以下四個問題。
規範監管主體。釐清國土資源行政部門和土地整治機構之間的監管職責,可將國土資源行政部門界定爲土地整理監管的宏觀決策部門,賦予其法規、規章、政策措施、整治規劃、技術規程和標準的擬定決策等權力,剝離其具體管理和監督檢查的權力;將土地整治機構界定爲土地整理監管的執行部門,賦予其項目計劃編制、審批立項、項目實施管理、項目驗收、項目資金使用管理和監督檢查等權力;將公益服務、生產經營類職權等交由相關非政府公共組織、營利性社會組織等具體運作。
規範監管機制。確立多方參與的土地整理監管機制:國土資源行政部門作爲專門監管部門主導土地整理全過程的監管;財政部門主導政府撥付土地整理資金的預決算監管,參與資金使用監管;審計部門主導政府撥付土地整理資金的整體運營績效監管,參與項目驗收監管;紀檢監察部門對參與土地整理的國家機關的主要負責人員、直接責任人員和其他工作人員的行爲實施監管。政府管理部門應加強與農民等土地整理權利人的溝通和聯繫,充分保障羣衆的知情權、參與權、表達權、監督權,切實建立“政府主導、國土搭臺、部門聯動、羣衆參與、整合資源、整體推進”的土地整理監管工作機制。
規範監管客體。明確五類土地整理監管客體的具體內容與目標:關於土地開發整理規劃監管,應保證其與土地利用總體規劃相銜接,與農業、林業、水利和水土保持等相關部門規劃相協調,從調查分析、擬定方案、協調論證、確定方案、規劃評審等方面展開具體監管活動,推動完成包括文本、說明、圖樣、附件在內的土地開發整理規劃;關於土地開發整理項目管理監管,重點從可行性管理、規劃設計管理、經費預算管理、實施管理、驗收管理和權屬管理等方面展開具體監管活動,推動實現各級土地開發整理項目的預期運營目標;關於土地開發整理項目規劃監管,主要從準備、分析與評價、提出規劃方案、編制項目規劃等方面展開具體監管活動,推動確定項目建設目標、土地利用方案、各類工程佈局方案、土地權屬調整方案等;關於土地開發整理工程設計監管,應以技術人員的專業設計爲核心,依據土地整理立法、項目可行性研究報告、項目規劃、項目規劃設計規範和相關行業技術標準與規範進行,推動完成土地開發整理工程設計方案;關於土地開發整理項目效益評價監管,應把經濟效益、社會效益和環境效益結合起來,作出科學、合理和真實的評價。
規範監管責任。明確土地開發整理規劃監管、項目管理監管、項目規劃監管、工程設計監管和項目效益評價監管等各類責任主體,明確不同性質的行爲應承擔的法律責任。具體來說,主要應以行政處分追究政府職能部門土地整理行爲人的責任,以行政處罰追究事業單位、非政府公共組織、營利性社會組織土地整理行爲人的責任,以民事責任追究土地整理民事法律關係中土地整理行爲人的責任,以刑事責任追究土地整理刑事法律關係中土地整理行爲人的責任。
(作者單位:西南大學法學院)