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天津北方網訊:今年10月召開的十八屆四中全會上強調『我國要依法推進政府職能轉變,繼續大力推進簡政放權、放管結合,加快建立權力清單、責任清單和負面清單,提高行政效能和服務水平。做到重大改革於法有據、決策和立法緊密銜接。深化行政執法體制改革,推進綜合執法,著力解決權責交叉、多頭執法問題……』治理國家如此,治理一個城市亦如此。
國務院總理李克強在11月5日主持召開國務院常務會議(以下簡稱11月5日會議)時指出,按照《政府工作報告》要求,從改革創新制度入手,以精簡前置審批,規范中介服務,實行更加便捷、透明的投資項目核准為重點,把簡政放權、放管結合向縱深推進。這樣有利於根治『審批依賴癥』,堵住利益輸送『暗道』,轉變政府職能,建設法治政府、現代政府,放開企業手腳,營造鼓勵大眾創業、萬眾創新的良好環境。
天津多年來經濟社會的發展始終堅持依法行政、依法治市的原則,尤其突出表現在行政審批制度改革的推進和深化工作中。2004年《行政許可法》正式實施,從2005年開始,天津就建立了行政審批事項設定與實施系列管理制度,率先邁出了行政審批事項清理、減少、調整、下放的步伐。對行政許可事項目錄實行動態管理,各行政機關一律不得擅自設立行政許可,做到政府『法無授權不可為』,企業『法無禁止即可為』。十年來,市級行政審批事項從2005年的1133項,銳減到2014年的295項,在4個直轄市中最少。2014年減少下放行政審批事項以後,從今年4月公布《天津市行政許可事項目錄(2014年版)》(以下簡稱權力清單)至今,全市行政許可辦件數量比去年同期減少了20%。
一份清單管邊界 做好『加減法』
2014年權力清單詳細列出了市和區縣兩級行政許可部門行政許可事項名稱、許可類別、許可權限等內容,明確了政府『許可家底』,實現了『一份清單管邊界』,將行政許可權力置於社會監督之下。11月5日會議上決定,要更大程度方便企業投資。屬於企業經營自主權事項,一律不再設前置條件;對法律法規有明確規定的前置條件,除確有必要保留以外,一律取消。對法律法規未明確規定為前置條件的,核准機關能通過征求部門意見解決的,一律不再審批。
今年市級行政審批事項銳減到295項,保留的市級行政許可事項全部依據《行政許可法》設定,主要涉及公共安全、人身安全、金融管理以及民生等領域,都是政府『有形的手』該管也必須管住、管好的事項。其他事項最大限度放權給基層,還權給市場,激發社會創新活力,提昇經濟發展的質量效率。
說到權力清單的『瘦身』,天津京濱工業園開發有限公司副總經理頗有感觸。『我們統一為園區企業辦理出版物行政審批。過去辦件要往返市裡和區裡很多趟,手續比較繁瑣,這就增加了工作量。現在市級行政審批權限下放到區縣,我們在本區的行政許可服務中心就可以現場辦理了。辦理時間節省了50%,大大提高了辦事效率。』
多年來,在國務院審改辦的指導下,天津市持續貫徹落實《行政許可法》,為適應行政審批制度改革的新形勢,不斷加大深化行政審批制度改革工作力度,推動簡政放權和轉變職能,市委、市政府先後制發了《進一步深化行政審批制度改革的意見》、《天津濱海新區深化行政審批制度改革推進政府職能轉變的實施方案》、《天津市行政許可管理辦法》、《關於公布行政許可事項目錄(2014年版)》的通知等20多個文件,有力地推動了行政審批制度改革工作的深入持久發展。
天津市人民政府行政審批管理辦公室副主任、高級經濟師趙宏偉介紹:『行政審批制度改革的目的絕不是審批事項數量的加加減減,但是審批事項過多,就會影響和限制市場活力,要通過政府權力的減法換取市場活力的加法。所以,我們要研究行政審批工作的內在規律,找出問題以及解決辦法。通過減少下放審批事項,規范行政審批實施工作,要進一步厘清政府與市場、政府與社會、上級政府與下級政府間的關系,推進行政體制改革,實現政府治理現代化。那麼,規范政府的行政審批實施行為就尤為重要。具體化到市和區縣的每個審批部門、每個審批事項,統一依法確定行政審批主體、行政審批事項、法律法規依據、申請條件、申請材料、審批程序、法定時限、承諾時限、現場查勘、專家論證、檢驗檢疫、公示公證、收費依據及標准等信息,全部統一進行標准化管理,從而保證行政審批權力的規范陽光運行。』
不僅減得到位,更要規范得好,規范得到位。這也成為天津行政審批制度改革工作的最大亮點。11月5日會議上明確指出,要建設信息共享、覆蓋全國的投資項目在線審批監管平臺,實現網上辦理、審批和監管,提高審批效率。天津多年來在規范方面下的力量很大,持續推進規范審批、網上審批、陽光審批、高效審批,把各部門的審批置於監督之下,效果顯著。國務院審改辦多次在全國推廣天津的經驗。
從事前乾預到加強和規范事中事後監管
行政審批制度改革內容之一就是要喚醒政府承擔監管職能的部門,把更多精力用在指導服務和市場監管上,改變過去重審批、輕監管,只審批、不監管,管有照的、不管無照的行事作風,落實法定市場監管職能,而不是出了問題再去救火,要防患於未然。這也意味著對各政府職能部門履行監管職能提出了更高的要求。趙宏偉說:『我們要隨時掌握各審批部門對保留事項實施的情況,取消的是否真正取消了,下放的是否到位了,企業辦起事來是否更明確、便利。權力清單之外的事是否真正做到不用政府通過許可的手段管,而是企業自己先做,政府部門通過監管發現和解決問題。』
在承接市級行政審批事項,加強監管方面,武清區文廣局審批科做了不少工作。首席代表傅連祥告訴記者:『承接市裡的審批事項以後,市、區審批辦立刻把過去有關審批的條件和提交的資料進行了重新審定。凡是不符合法律法規的該剔除就剔除,對條件進行簡化,對審批材料表格化,審批科應該敢於擔當責任。區審批科駐中心窗口工作人員的初審意見加上首席的審核,就完成了整個審批流程。』
武清區審批辦按照全市和市新聞出版局審批處優化審批流程、提高審批效率、支持企業發展方面的有關部署開展日常規范化服務、標准化審批。傅連祥說:『對於有利經濟社會發展的企業,我們都全力支持和服務。如果只是想鑽空子,騙取審批的企業,我們也不會批准,這也是為了淨化市場。比如有的人想乾網吧,法規有明文規定,網吧與學校的直線距離要在200米以外。有些人申報的材料中雖然標明距離是200米,但是直線距離卻不夠。一旦出現問題或者有人舉報,網吧就要被動搬遷,這樣也會給網吧造成一定的損失,好好的裝修都要毀掉。遇上這樣的情況,出於對企業負責的目的,我們就說明厲害關系,幫助企業尋找其他經營場所。』
權力清單『瘦身』之後,天津市商務委把審批工作的重點放在規范審批行為,提高審批質量上,他們將所有事項編制辦理流程進行審批,並公開公示。審批窗口和後面審批室的工作人員按照AB角開展工作,就是為了辦事窗口隨時有人接待企業來詢及辦事。天津市商務委審批處副處長、駐市行政許可服務中心首席代表周艷告訴記者:『市商務委工作的諮詢量很大,佔辦件量的三分之一,所以我們嚴格執行中心的各項規章制度和工作人員守則。規定窗口電話鈴響3聲必須有人接聽,特別是認真落實首問負責制,企業打來諮詢電話或者來窗口諮詢,問到誰都得耐心解答。另外還要求所有辦事員業務熟練、對政策保持高度的理解,並進行監督和考核。』從實際效果看,這種提昇服務水平的做法收效明顯。
行政審批制度改革要想走向深入,還要做到科學有效地監管,這是確保行政審批制度改革可持續發展的重要保障。趙宏偉介紹:『行政審批解決的是市場主體進入市場的合法性問題,而市場主體進入市場後的行為是否合法,反過來又影響著行政審批的持續性,這種互動要求必須加強市場監管,監管作為市場主體的企業、自然人在市場上、在從事經濟社會事務當中的活動是否違規。市場監管人員監管的目的是幫企業乾得更合法,讓企業健康地成長,使其符合國內市場的規則和國際規則,符合市場經濟規律。監管的同時又不能乾擾企業的生產經營,檢查過度、處罰過度,把企業罰死了都是不行的。監管者本身在工作過程中可能會出現偏差,所以對監管人員還要加強監管,還要對行政審批實施過程和審批結果進行監管。』
綜合各部門職能 一個部門管審批
天津行政審批制度的改革涉及減少下放審批事項,規范行政審批的實施行為,簡化審批流程,推行企業設立建設項目、生產經營聯合審批,提高審批服務效率等幾個重要內容。行政審批制度的改革推進了部門內部簡政放權轉變職能的重新調整。
據了解,從2007年開始,本市先後在靜海縣和漢沽等區縣推行審批職能整合,在區縣審批部門內部成立審批科並整建制進駐區縣行政許可服務中心,這項改革於2010年在全市各區縣進行了推廣。推進了區縣政府行政管理體制和政府職能的轉變,實現了審批機制的創新。市級各委辦局經過2年多的努力紛紛成立了行政審批處,37個部門把各自分散的審批職能、審批權和審批事項都交到這個處,各委辦局的行政審批處就設立在市行政許可中心,實行『一審一核,現場審批』,聯合審批等長效機制,為企業提供便利的審批服務創造條件。近幾年,本市先後開展了8次審批服務提速工作,使審批要件和環節減少56.2%,審批效率成倍提高,行政許可事項平均承諾辦理時間8.1個工作日,實際平均辦結時間4.6個工作日。
2013年12月,本市全面深化工商注冊登記改革,實施企業設立聯合審批再提速,由『五天四證一章』改為『三天四證一章』。截至目前已完成企業設立聯合審批3.04萬件,注冊資本1687億元,同比分別增長54.5%和97.4%。新設立企業全部在三個工作日內辦結工商營業執照、機構代碼證、國稅部門稅務證、地稅部門稅務證和企業公章『四證一章』。
今年2月份本市出臺了《天津市改革工商登記制度方案》及配套實施辦法,並於3月1日正式實施。《方案》規定:推行許可經營項目籌建登記,對涉及前置審批的經營項目,除涉及國家安全、公民生命財產安全等外,申請人在取得前置審批文件、證件前,可以憑承諾向登記機關申請經營范圍為項目籌建的營業執照,從事一般經營項目;取消注冊資本最低限制,改注冊資本實繳登記制為認繳登記制;創新經營范圍核准方式,登記機關依申請參照國民經濟行業分類標准的門類或者大類登記經營范圍,也可依申請將具體經營項目記載於營業執照;放寬住所(經營場所)登記條件,允許『一照多址』和『一址多照』;改年檢(驗照)制度為年度報告制度,市場主體應對其所提交年度報告的真實性、合法性負責。登記機關對年度報告情況及相關信息予以公示,供社會公眾查詢;實行市場主體異常名錄制度,市場主體不按規定提交年度報告的,登記機關按規定將其納入市場主體異常名錄。工商登記制度改革實施以來,新設立各類市場主體53917戶,同比增長49.9%,其中民營企業53839戶,同比增長50.2%,社會創業熱情有效激發。
在2010年濱海新區政府掛牌之際,在新區18個部門同時成立了審批處,各部門的審批職能與權限全部歸並到審批處,整建制進駐濱海新區行政服務中心,與此同時就開始思考和設計實行行政許可權的再次相對集中。今年5月20日,濱海新區行政審批局正式掛牌,實現了『一顆印章管審批』。將過去十八個部門職責整建制地劃轉到行政審批局,啟用行政審批專用章。市行政審批辦先後三批向濱海新區下放市級審批事項及權限236項,向各區縣下放市級審批權限144項,增強了區縣的發展自主權和內生增長活力。
濱海新區行政審批局自掛牌運行以來,共完成接件63416件,辦結62696件(不含東疆保稅港區、中新天津生態城、中心商務區、臨港經濟區),辦結率達98.9%。投資項目、企業設立、單辦事項審批用時分別不超過原來的1/2、1/3、1/4,實現了全國審批速度領先。濱海新區新設立企業5179家(不含濱海高新區),比去年同期的3343家增加1836家,增幅達54.92%,新設立企業注冊資本達到959.72億元,比去年同期的447.14億元增長114.64%。自10月20日,全面承接居住證積分入戶辦理工作,共完成接待諮詢501人次,電話諮詢1010人次,接件受理199件,接受網上預約423人。李克強總理今年9月11日到濱海新區審批局視察,現場封存了過去新區政府部門和原塘沽、漢沽、大港區政府部門的109枚行政審批專用章,並給予了本市行政審批制度改革『全國翹楚』的歷史定位。
與此同時,本市對權力清單范圍內的申請要件和辦理環節依法逐項進行清理和梳理,按照『能減則減、能並則並、能聯則聯』的原則,對保留事項的申報材料和辦理環節實施辦理流程『再造』,全面推行集中審批、限期審批、現場審批、減少要件、減少環節、統一系統、立等可取、網上審批、預約審批等措施,為企業提供幫辦領辦、全程服務等新措施,實現行政審批效率大幅提速。全市各部門實際完成審批的時間平均只有4.1個工作日。
行政審批制度改革的最終目的是讓企業和人民滿意,激發市場主體創新創業活力,促進企業和社會的發展。權力清單的進一步細化為處理好政府與市場關系發揮了很大的作用。讓市場進行調節,而不是政府過多的乾預。給企業發展創造一個良好的投資發展環境,這是取得的效果之一。
談到行政許可事項辦理程序與環節精簡的必要性,天津市新聞出版局行政審批處處長車廷毅覺得勢在必行:『行政審批制度改革,改變了過去門難進、臉難看、話難聽的局面。企業和人民群眾確實感覺到辦事方便了、效率高了、服務好了。從2004年至今,市級新聞出版行政審批事項已經減少了30多項,行政審批工作連續幾年滿意率都在95%以上。在全國同行業是先進的,得到了國家新聞出版廣電總局的認可。』
從過去人排隊等辦件,到現在審批件排隊等人,市商務委行政審批處通過大量基礎性、服務性工作為企業提供貼心服務。周艷告訴記者:『現在市商務委行政審批處窗口來的人少多了,主要原因是我們把一些辦件量大、又相對簡單的事項放到了網上,企業通過網絡就可以辦理審批事項。另外,工作人員把很多復雜的工作都在班前做好了,比如窗口工作人員早一個小時來上班,把前一天申請合格的許可證都提前打印出來,就有了辦事員桌上那一摞摞排隊等人來取的文件。符合條件的企業來了,就可以直接取走批件。現在辦理質量和效率都提高了,自然沒有排隊現象了。』
標准化操作+流程再造 完善行政審批管理工作
一份標有295項市級行政審批事項的權力清單是規范政府行政行為、厘清政府和市場邊界的表現,它的規范化、標准化實施就尤為重要。行政審批事項清理、減少、調整、下放的背後需要有標准化的操作流程做支橕,而這標准化則是將行政審批工作推向深入的關鍵一步。趙宏偉告訴記者:『天津行政審批標准化工作推行八年了,包括市和區縣實施的每一個審批事項,從它的設定、申請的條件、申請的材料、審批的流程等等內容,都要逐條法核審定,這是一個標准化。我們根據行政許可法程序的規定,結合其他專業法規,明確了行政許可的每一個實施流程和審批標准。』
趙宏偉深有感觸地說:『過去的審批流程采取過標注流程圖的方式。經過實踐發現,一些跨部門的辦事員有時也看不懂流程圖,辦事的企業就更看不明白,也不知怎麼辦。我們就把流程圖變成更具操作性的步驟形成文本,把流程畫圖法轉換成「步驟表述法」,這樣企業和跨部門的人都能看明白、會操作,大家按步驟開展工作就很順利。針對不同的事項、不同的情形、不同的申請人和各委辦局內部不同人的審批,我們將「步驟法」歸納提煉了6種標准化模版。簡單的「步驟法」三步五步就可以完成審批,多的也就七八步。多年來,天津實行行政許可標准化的效果非常好,使申請人、辦事員明確了辦理行政審批的標准、流程等環節,更規范了部門的審批行為。』
行政審批處是把一個部門的所有審批職能整合歸並到內部一個機構,整建制在行政許可服務中心現場辦公,確實方便了企業辦事。但是有些企業辦理的行政審批事項需要涉及多個部門的多項審批事項,這又該如何呢?趙宏偉告訴記者,針對這樣的情況,市行政審批辦組織了聯合審批、流程再造。他說:『這項工作從2007年設計,2008年1月開始實施,六年多來效果非常好。聯合審批分為5+X部門的企業設立類聯合審批,8+Y部門的投資項目類聯合審批,2+Z部門的行業管理類聯合審批。企業設立類的審批時間從3個月減到5個工作日,現在又減少到3個工作日以內,投資項目類的審批時間從240天減少到30天,企業管理項目審批時間也有所提高。』
11月5日的會議要求,要建立投資項目建設信息在線報告等制度,並公開有關信息,形成中央與地方、政府與社會協同監督的合力,讓企業在公平競爭市場中壯大做強。天津在對重大項目的審批服務方面,聯合審批具體到一個環節、一個步驟、一個流程的協調都要做好服務,使項目盡早開工,盡早建成,盡早通過驗收投入使用,盡早見效,企業能開始回收成本,進入良性循環。這是流程再造最大的一個亮點。對於有數量限制的行政審批事項,特別是對有限公共資源利用的許可,都按照《行政許可法》的有關要求,通過先後順序法、招標投標法、現場抓鬮法等方式產生,實現最大限度的公平公正。
天津的行政審批制度改革具備持續性、合法性、規范性和不斷深化的特點。《行政許可法》實施十年來,本市在依法設定和不斷減少行政審批事項、規范審批行為、提高審批服務效率等方面做了大量工作。天津行政審批事項下放調整之後,政府減了政、放了權;市場松了綁、企業發展快,國內外來津投資企業通過親身體驗給予了高度評價。
在本市自2005年以來建立、健全的一系列行可審批管理制度中,包括了對市和區縣兩級各部門行政許可事項及其實施的規范化、標准化、動態化、連續性的管理。對這種帶有前瞻性、科學性、指導性和持續性制度的一貫嚴格執行,確保了天津市行政許可審批工作在全國范圍內的領先地位。
天津多年的行政審批制度改革在2014年有了新的亮點:在全國各省市區率先全面取消了非行政許可審批事項這個『灰色地帶』,從2005年的273項到現在全部取消。趙宏偉介紹,當前行政審批制度改革正在由減少事項向簡政放權、轉變職能,推進政府治理體系現代化轉變。非行政許可審批事項作為行政許可事項外的一種過渡,自出現那天起,就明確了要逐步取消和調整的方向。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善,增強市場活力,轉變政府職能,都要求取消非行政許可審批事項。
趙宏偉說:『全面取消非行政許可審批事項,在嚴格依據《行政許可法》設定行政許可事項的同時,還要防止其以其他面目出現。因此,對政府部門和事業單位設定的各種登記、備案、確認、審核、認證、鑒定、批准以及向企業和群眾發放的各種證件等非行政許可行為,進行全面清理和規范顯得非常必要。對於依法確需保留的行政確認、行政登記、行政備案等行政事項,要有專門機構規范其實施程序、申報要件、辦理時限和收費標准等內容,一律實行網上辦理、手機終端辦理,確需在辦事場所辦理的,也應進入行政服務中心實行「一站式」服務,防止出現變相行政許可行為。』
這些年,堅持問題導向制度化建設也正是天津行政審批工作的特點。本市在堅持問題導向制度化建設過程中,發現行政審批設置有些不規范,就清理規范設置,就有增減變化的動態監督;發現依靠提高單件的審批效率還不能提高總體效率,就提出聯合審批。針對實施行政審批當中的自由裁量問題,推行《天津市行政許可管理辦法》標准化;發現還有不規范的地方,就出臺了《天津市行政審批管理規定》;發現進駐中心的審批人員變動過於頻繁,就按照合理合法、效能、公平、廉潔的原則,因此必須建立健全培訓制度和規范化服務的守則,保證服務的穩定性和持續性。這一系列制度的出臺,讓天津行政審批辦理工作逐漸走上了一種健康的、法制的、高效的良性循環的軌道。
11月5日會議上強調,用『制度+技術』使權力運行處處『留痕』,鏟除滋生權力腐敗的土壤。十多年來,天津行政審批工作一直堅持用制度管人、管事、管權。進入行政許可服務中心集中辦理的行政審批事項,從受理、審核到審批,全部在陽光下運行。事項的辦理模式和程序都在計算機系統上預先設置,所有事項只有通過網絡系統纔能辦理,大大減少了人為因素和『自由裁量權』。有效防止了利用行政審批權『尋租』問題的發生。
趙宏偉深有體會地說:『搞行政審批制度改革,不能停留在過去的思維模式、辦事習慣和工作方式上,要著眼全局,主動改革,善於協調,強力推進,要敢於啃硬骨頭、敢於涉險灘、敢於擔當。天津行政審批制度改革,各部門、各區縣就是按照這樣的思路,形成了改革的合力,共同持續地推進改革,深化改革,完善改革。』
天津的行政審批制度改革工作走在了全國的前列,創造了一些經驗,激發了社會創新活力和市場主體活力,助推了天津經濟社會又好又快發展。當前,天津行政審批制度改革工作在原有基礎上,大踏步邁進,按照黨中央十八屆三中、四中全會精神,推出了新的改革制度,創造更好的政務發展環境,充分調動和激發大眾創業、萬眾創新的積極性與活力,為建設美麗天津做出應有的貢獻。我們也期待著這樣美好的明天。(記者吳宏)