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鄉鎮機構也許不只是“生之者寡，食之者衆”那麼簡單；在舊的資源分配模式之下，鄉鎮政府再“瘦”，也很難成爲服務型政府
“生之者寡，食之者衆。”稅費改革以來，這句古語被一再提及，這是針對鄉鎮政府機構近乎極端的批評，有人甚至主張將後者裁撤，這樣的聲音一度非常響亮。
但目前，這樣的聲音顯得微弱了，甚至“三農問題”本身已不再是公衆關注焦點，已讓位於股票、樓市、CPI、宏觀調控、人民幣匯率等。
之所以如此，一定程度上是因爲取消農業稅後，鄉鎮機構與農民的矛盾得到極大舒緩，人們的注意力發生轉移。但暫時的平靜並不能掩蓋困擾農村繁榮的結構性難題：鄉鎮政府服務農村發展的能力還不能適應農村渴望復興的需要。
中國鄉鎮政府機構何去何從？2006年9月，溫家寶總理在一次會議上強調，目前“應以促進農村上層建築變革爲核心，實行農村綜合改革，解決農村上層建築與經濟基礎不相適應的一些深層次問題”。
“不僅涉及經濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域的改革，是一次重大的制度創新和社會變革”。無疑，這意味着，中國鄉鎮政府將被重新塑造，與農業稅取消時的轟轟烈烈相比，目前的變革顯得分外平靜。
在操作層面，上述目標離我們還有多遠？2007年8月，南方週末記者對一兩年前完成機構精簡的一些鄉鎮進行了探訪，或許能給讀者提供答案。
不同的改革方向
同樣是鎮黨委書記兼鎮長，劉金勝(化名)和謝興長一年來的感受大不相同。
謝興長身在浙江，他所在的紹興縣錢清鎮，今年成功地成爲全省114個“中心鎮”之一，加入到“強鎮擴權”行列。
“依法下放，能放就放”——在浙江，省裏的文件如此表述。“中心鎮”越來越具實質意義。
根據省府4月下發的文件，鄉鎮進行合併，在全省形成了一百多個“中心鎮”，新的“中心鎮”的權限得以擴張，涉及到財政、規費、土地、投資項目覈准等10個方面。
如完善中心鎮財政體制，加大對中心鎮的投入、用地支持力度，擴大中心鎮經濟社會管理權限，深化投資體制改革，推進戶籍制度改革，集體非農建設用地使用制度改革等等。所有這些，原本都是縣裏說了算的。
同樣是黨委書記、鎮長一肩挑的劉金勝，身在中部某農業大省。他所在的鎮，在2005年該省的鄉鎮撤併減員中，由兩個鄉鎮合併而成，和謝興長一樣，他也是“勝利者”。
當年該省撤鄉並鎮的改革轟轟烈烈，裁撤鄉鎮，該省鄉鎮機構改革領導小組辦公室不斷公佈鄉鎮裁撤的數量，以及分流的機構超編人數。
對合並前的兩個一把手而言，並鎮意味着“多選一”，但對來自中部省份的劉金勝來說，“勝利”也許只是暫時的，煩惱幾乎與管轄權同步增長。因爲招商引資和信訪穩定，依然是懸在他頭頂的兩把利劍，鬆懈不得。
2006年，這個鎮的招商引資指標是6000萬元，而全縣去年的財政收入只有7000萬元。當劉金勝聽到任何與招商項目有關的信息時，就會下意識地表露出興趣。
“鄉鎮綜合改革的目標是轉變職能，提供社會管理和公共服務。”劉對中央精神爛熟於胸，但縣裏考覈他的關鍵項目是招商引資、信訪穩定、財政收入和計劃生育。
在該省，縮減人員還沒有自然而然地帶來職能轉變。華中科技大學中國鄉村治理研究中心的吳毅教授認爲：“一個‘分’字，一個‘減’字並不能包治百病。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希提出：警惕鄉鎮機構改革陷入“慣性思維下的誤區”。
2005年，研究者黨國英撰文《撤銷鄉鎮政府，並非改革目標》，他認爲：“如果體制不合適，人再少，也是冗員；如果體制合適，多一些人也未必就是冗員。”
“生之者寡，食之者衆”的簡單討伐，並不足以概括現實的複雜。
“塊”弱“條”強
讓劉金勝煩惱的，不僅是招商引資的艱難和作爲信訪“救火隊長”的無奈。一位鄉鎮幹部說：“三兩年以前，鄉鎮政府突然就成了過街老鼠。”
除去直接裁撤鄉鎮機構、精簡人員，在該省，包括全國很多地區，鄉鎮機構都經歷了“弱勢化”的過程。
2003年前後，劉金勝所在的鎮的司法所、派出所實現完全“垂直”，接着是鄉財政由縣裏管、收支兩條線，財權和事權分離；到2005年，土管所由縣國土局“垂直”領導，這意味着另一項重要權限——宅基地的審批，不再歸屬鄉鎮。
計劃生育工作也直接歸上一級計生部門領導，只在鄉鎮領導下保留“計生專業隊”，徵收罰款也實行“收支兩條線”。一位改制後的社會事務辦公室副主任說：“(計劃生育專業隊)平時和其他人基本沒啥牽連，他們有什麼事也會去找縣計生委。”
談及此，劉金勝又有苦衷：“現在計劃生育罰款實行收支兩條線，但每年返還下來的，計生專業隊自己開支都不夠。”言外之意是，怎麼會有錢交給鎮裏。
最後，鄉鎮機構設置明確調整爲“三辦一中心”——黨政綜合、經濟發展、社會事務三個辦公室，一個服務中心。
至此，幾乎所有“有錢可收”的環節都被“垂直”或是“縣管”。在一定程度上，鄉鎮財權與事權分離，實際職能已經悄然發生了置換，功能迅速弱化——由鄉村社會原有管理權限的掌控者，漸漸變成縣級行政機構的協同操作者、配合者。這是和浙江模式不同的方向。
在該省中部某縣的一個村莊裏，南方週末記者遇到了一位副鄉長。過去半年裏，上級兩次要來檢查綜合扶貧工作，每次他都提前兩天下去佈置，但兩次都未能最終成行。現在，檢查的消息再一次來了。
村道上，他的摩托車不時足堂過泥水，他對村支部書記說：“今晚8點以前我要不來電話，就照今天商量的抓緊準備。”
如果領導對檢查結果滿意，就可能有後續的項目資金注入。而承接項目的卻是縣發改委。這位副鄉長解釋道：“徵地，修路，綠化……遇到難啃的硬骨頭，一般是鄉鎮幹部上，而項目一般不由我們來拿。”
對“吃飯財政”的縣鄉政府來說，“項目”太急需了，縣級各委局，逐漸成爲承接“項目”的主體。鄉鎮在基層行政中的相對弱化，已經是現實。正像一位縣裏的幹部所說的： “塊塊弱了，條條就勝出了。哪會有空在那兒的道理？”
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