轉變經濟發展方式的一片“加快”聲中，民生由社會政策進入經濟政策的主要議程，有望在“十二五”實現整體突破

　　2010年兩會，民生仍是個關鍵詞。

　　雖然年年熱議，今歲有些不同。不少代表委員把民生與加快轉變經濟發展方式聯繫起來，後者顯然是中央決策層當前的首要議題。

　　不止一位代表委員向本刊記者表示，轉變經濟發展方式當務之急在擴大國內消費，非此無以保證經濟持續增長；而無論調整收入分配還是完善社會保障，都是擴大消費的直接動力。

　　換言之，促民生即是促經濟，二者的聯繫此刻變得尤爲緊密和直接。

　　中央此前多次申明，普惠民生爲經濟發展的根本目的，最新的政府工作報告中，溫家寶總理又予以強調。但具體到一些地方的實際施政，改善民生和發展經濟往往分屬於兩個議程，有時還會相互打架。

　　轉變經濟發展方式的迫切需求，能否增加各級政府解決民生問題的力度？正在調研製定之中的國家“十二五”規劃，既可供管窺，又不啻爲一股推力。

　　《瞭望》新聞週刊在兩會會場內外採訪了一批智庫專家，暢談對“十二五”規劃的民生建議。保障和改善民生成爲“十二五”的基調可料，但深層次的體制機制難題能否一舉突破猶未可知，意見歸而納之:一是面臨轉型關鍵時機，機不可失、時不再來；二是“十二五”的民生主張不宜再零敲碎打，而應整體籌劃，進行制度性安排。

　　縮小收入差距“給個說法”

　　“提高人民羣衆的收入水平，是擴大國內消費的前提和條件。”全國政協民族和宗教委員會副主任、國務院參事室原副主任蔣明麟爲此建議，儘快明確調節收入分配結構的目標，“在‘十二五’期間，要確定‘硬指標’，下決心拉動國內消費”。

　　多年來我國居民收入總量增長，但消費率卻持續下降，全國政協委員、國家稅務總局原副局長許善達在接受本刊記者採訪時表示，原因在於收入差距擴大，占人口大多數的中低收入人羣消費能力有限。

　　許善達委員建議，對於幾億在農村從事農業生產的農民來說，國家要制定一個對農產品收購價格逐年適度增長的規劃。由於農產品是其收入的主體，而國家收購價又具有很強的市場引導作用，若缺少這樣一個規劃，從事農業生產的農民收入增長速度勢必緩慢。

　　“對城鎮的工薪階層來說，農產品價格上漲，相應就要提高最低工資標準。”許善達說。

　　全國政協委員、中國(海南)改革發展研究院院長遲福林表示，除了加強對最低工資的監管力度之外，還要建立穩定的勞資關係，實施工資集體談判制度和工資定期增長制度，其中的關鍵在於賦予並保障工人進行工資集體談判的權利。

　　遲福林委員今年的提案，即是建議把全面推進收入分配體制改革作爲我國“十二五”轉變發展方式的重點，“‘十二五’是經濟發展方式轉變最關鍵的五年，對後十年二十年的可持續發展將形成決定性的影響”。

　　中央黨校經濟學部副主任韓保江表示，居民收入在國民收入分配中的比重過低，勞動報酬在初次分配中的比重過低，制約了老百姓的消費能力。可着力“提低，擴中，限高”:通過檢查新勞動合同法執行情況等措施維護勞動者特別是農民工的合法權益；通過調整個人所得稅納稅稅基和取消利息稅等手段，積極促進中等收入者羣體的擴大；通過行政和法律手段限制國有企業高管人員的薪酬提高幅度。

　　“政府要對初次分配進行干預，並解決再分配合理化的問題。”韓保江說。

　　國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇認爲，提高初次分配中勞動報酬比重尤爲重要，初次分配差距過大，不容易在二次分配中矯正過來。

　　楊宜勇說，過去的五年規劃對居民收入問題有所關注，但一般只有兩個指標:農村居民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入，而且後者的增長速度往往高於前者，收入差距不減反增。“‘十二五’規劃應當對縮小收入差距有一個導向，比如‘十二五’末基尼係數縮小多少個百分點，應該給一個說法。”

　　許善達委員建議，統籌解決城鄉低收入增長的外部環境和政策環境的問題。比如做GDP增長規劃的同時，也可以做一個居民收入增長，特別是低收入羣體收入增長的規劃，把它放在同等重要的位置。“相信有這樣一個重要的戰略調整，會使增加居民消費需求的目標得以實現”。

　　遵循社會建設的規律

　　即便從發展經濟角度看，健全的社會保障體系和完善的公共服務，可以提升人羣的安全預期，從而釋放其消費能力，這也應是一個共識。

　　但具體決策和執行中，對社會建設的資源投入、制度建設和工作力度都有不到位處。蔣明麟委員建議在“十二五”規劃中，着力調整經濟建設和社會建設的關係，真正按照社會建設的規律去搞社會建設。

　　首要之舉是推動政府財政支出向社會保障、醫療改革、義務教育、保障性住房、環境建設等民生事業傾斜。

　　國家發改委宏觀經濟研究院研究員常修澤認爲，政府手中的錢應該主要用於公共財政支出，緩解教育、醫療、公共衛生、保障性住房等公共產品與服務的供不應求問題，逐步縮小供求缺口。儘快建立相關層次的社保，涵蓋城鎮居民和農民。

　　“政府投資結構也應調整，逐漸減少生產建設性投資，而轉向公共建設領域。國有資產可以部分劃轉或者適量減持，補充全國社保基金，做實個人賬戶等”，常修澤說。

　　全國政協委員、中國社科院學部委員景天魁曾提出“底線公平”理論，他在接受本刊記者採訪時強調，底線公平意味着所有民衆要享受均等的基本公共服務，這是政府責任所在。

　　景天魁委員特別提出，着眼國家未來的競爭能力，眼下就應立即着手人才培養、儲備。現在我國人均受教育年限剛達到9年，大部分農民工只有初中水平，這樣的人才基礎不足以支持經濟發展方式轉變，國家應該繼續加大投入，尤其是對基礎教育的投入。

　　“培養人才不像辦工廠，有了資金就可以招人開工，它必須有前瞻性、戰略性”，景天魁委員建議，如果公共投入有限，寧可少搞點基礎設施建設，也要把它放在教育上。

　　全國政協委員、清華大學公共管理學院副院長王名說，社會建設還不只是一個投入的問題，長遠看應着眼體制建設。比如公衆非常關注的教育、醫療、養老等民生領域，在現有體制下，如果只是增加投入，能不能提供高效率的公共服務？包括各地正進行的保障住房建設，也需考慮可能伴隨的效率低下、權力尋租問題。

　　“在政府和市場之間，應該有非營利的社會組織介入、銜接。”王名委員建議，借鑑一些發達國家向社會購買公共服務的做法，創新政府方式，創造條件讓社會資本和社會力量進入到公共服務領域。

　　楊宜勇說，社會保障也好，公共服務也好，過去都是比較簡單地做加法，補丁上加補丁，“十二五”應考慮不再零敲碎打，而是進行一個制度性的安排。

　　政府轉型促整體突破

　　無論是調整收入分配，還是擴大公共財政支出，勢必造成政府一般財務預算盈餘的減少。政府讓利於民的動力有多大，決定了“十二五”規劃能落實多少民生主張。

　　楊宜勇說，改革收入分配製度，增加居民收入，企業就要讓利，政府就要讓稅。企業與勞動者如何談判工資暫且不論，政府方面，在目前的財稅體制下，中央不讓稅，地方更不會讓。

　　對已經形成的經濟關係和利益格局進行新調整，成爲改革推進的阻礙。“操作方案相對來說不是問題，關鍵是目標能否形成共識”，楊宜勇說，“到底是不是到了非得縮小收入差距的時候？我覺得是，但並不是所有人都這麼認爲。”

　　韓保江說，關鍵是怎麼調整既得利益，“蛋糕已經切給我這麼多，再拿走就難了”。因此，如何把初次分配中多拿了蛋糕的人，以稅收等方式勻出一部分給少拿蛋糕的人，政府要在制度上予以妥善解決。

　　“面臨關鍵時期的決策，共識尤爲重要。”遲福林委員認爲，中國發展方式轉型，既是經濟問題，也是社會問題，但主要挑戰不是經濟社會本身，而是政府轉型與政府決策。“十二五”經濟社會體制改革能否取得實質性進展，很大程度上取決於公共服務型政府建設能否實現重大突破。

　　遲福林建議，要把經濟發展方式轉變列爲“十二五”的一個主線，圍繞這個主線推進相關領域的改革，中央政府在一些大的問題上要有魄力和行動，比如國民收入分配製度改革、財政稅收體制改革、城鄉一體化突破等。

　　雖然財稅體制改革被視爲推動地方政府向公共服務加快轉型的路徑，但受訪專家也指出，大規模調整政策的環境還未形成，對“十二五”的大多數建議集中於完善個人所得稅制度、開徵補充稅種等方面。

　　相比較個人所得稅調整的空間，許善達委員認爲調整另外一些稅種的效用可能更大，比如調整個體工商業戶的增值稅和營業稅起徵點，政府付出的成本不算高，但受益面更廣。

　　“地方有經濟增長的政績壓力，但政府要敢於拿出錢來發展民生。”全國政協委員、成都市副市長劉家強說，財政壓力大，還可以創新機制。比如政府出十個億成立一個農民發展投資公司，不直接投資，而到銀行貸款，放大8倍就變成80億，用這些錢支持農業項目，小城鎮建設、農業發展，一個一個項目來做，把大壓力變成小壓力。□