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深圳經濟特區建立30周年慶祝大會於9月6日上午在深圳隆重舉行。中共中央總書記、國家主席、軍委主席胡錦濤出席慶祝大會並發表重要講話。他強調在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的進程中,經濟特區不僅應該繼續辦下去,而且應該辦得更好。中央將一如既往支持經濟特區大膽探索、先行先試、發揮作用。
近些年來,人們對深圳經濟特區的功能和作用存在誤解。一些學者認為,深圳經濟特區之所以能夠成功,根本原因就在於經濟體制改革成功;還有一些學者認為,深圳經濟特區之所以取得了舉世矚目的成就,原因就在於深圳經濟特區獲得優惠政策,中央領導關於特區的一系列重要指示具有很高的『含金量』。
隨著中央經濟特區決策文件的逐漸曝光,人們發現了經濟特區建設的歷史真相。當初中央政府決定設立經濟特區,並沒有持續不斷的資金投入,而是讓深圳經濟特區『殺出一條血路』。換句話說,深圳經濟特區走的是一條內涵式的發展道路,而不是外延式的發展道路。當初深圳蛇口工業區的建立,完全得益於獨特的特區土地法律制度。由於實行土地使用權出讓制度,工業區擁有了發展資金。土地出讓不僅讓蛇口工業區管理者實現了原始積累,而且使得外資企業得以在蛇口工業區生根發芽。可以這樣說,深圳經濟特區之所以能在經濟發展方面取得突破,根本原因就在於他們首先在法律制度上實現了突破。
先行先試,實際上就是在現有的法律制度框架內,容許局部地區通過法律制度創新,逐步積累改革的經驗。這種『先行先試』的理論,實際上是一種局部推進改革的理論,其基礎是容許在一個國家現有的體制內,通過建立特區,尋找改革的突破口。但是,先行先試的最大風險就在於,可能導致一個國家的法律體系變得支離破碎。部分學者曾經擔心,如果允許經濟特區先行先試,那麼,統一的國家法律體系將會蕩然無存。這種懮慮實際上道出了我國改革所面臨的深層次問題——在一個生產力發展極不均衡的國家,立法者究竟應該扮演怎樣的角色?
假如立法者只是一個被動的生產關系確認者,而沒有考慮到生產力發展的實際情況,那麼,這個國家的法律充其量只有客觀性,而沒有科學性。反過來,如果立法者既關照生產關系的變化情況,同時又考慮到生產力發展的需求,那麼,這個國家的法律就具有了科學性。在生產力發展不平衡的國家,如果不允許地方立法機關先行先試,那麼,法律頒布的越多,對生產力發展的阻礙也就越大。
加強地方立法不是各自為政,強調地方立法的作用,也不是淡化全國法律的統一性。加強地方立法就是要強調法律的科學性,在憲法基本原則的引導下,允許地方立法機關進行適當的變通。深圳特區立法的經驗表明,制定地方性法規,非但不會破壞國家法律的統一性,反而會促進當地生產力的發展。譬如,在公司法沒有修改之前,深圳經濟特區利用特區立法權,修改了公司法的注冊資本制度,促進了深圳高科技產業的發展。
在總結深圳特區經驗的時候,我們不能僅僅看到其巨大的經濟成就,而忽視了經濟快速發展的深層次原因。最近一段時間,湖北等地嘗試出臺先行先試的地方性法規,為當地高科技產業的發展提供制度支橕。但事實證明,由於其他地區缺乏全國人大及其常委會的授權,因而在制定地方性法規方面缺乏必要的空間。要想改變這種狀況,全國人大及其常委會應當總結深圳經濟特區的立法經驗,在修改全國人大及其常委會立法規劃的基礎上,允許更多的地區通過制定地方性法規,先行先試。
需要特別說明的是,在人民代表大會制度下,立法權集中在人民代表大會,全國人民代表大會是最高權力機關,經濟特區制定特區條例必須經過『特別授權』,否則,經濟特區就難以在立法方面先行先試,大膽探索。經濟特區的法律制度經驗要想推廣,需要提請全國人大及其常委會修改憲法和法律,賦予有權制定地方性法規的人大機關更多的立法權。
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