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一年前,北大5名法學教授上書要求修改拆遷條例,並獲得良性回應。『那是破天荒的事。』
加速進行的《城市房屋拆遷管理條例》修改進程突然踩了急剎車。『阻力太大、情況復雜。』
一年之後,《城市房屋拆遷管理條例》的修改仍然遙遙無期,而越來越多拆遷引發的悲劇故事,卻不斷傳入5個人的耳朵裡。
姜明安沒有想到,在與4名同事聯名『上書』全國人大,希望修改《城市房屋拆遷管理條例》的一年之後,他們會懷著這樣『焦慮又無奈』的心情,重聚在一場研討會上。
11月13日,當這名北大法學院教授與幾名同行重新討論起修訂《城市房屋拆遷管理條例》細節時,這一曾經的輿論熱點已經悄無聲息。『中國無數的媒體人士,還有公眾都一直以一種焦慮並且又無奈的心情度過了這一年,』研討會上,另一名參與『上書』的北大教授王錫鋅毫不掩飾自己的不滿,『中國沒有哪一個行政法規的草案公開征求意見將近一年時間還沒有下文。』
在過去這一年,他們一度滿懷期待。3個政府部門曾先後邀請他們前往座談,法案修改意見也早早面向公眾征詢意見。年初,有記者采訪姜明安,他甚至興衝衝地推測:『最晚五月,新拆遷法就可以出臺!』
但隨後,修改法案的步伐停滯了,直至今天。與此同時,報紙上與拆遷有關的悲慘故事卻越來越多。『昆明一家"釘子戶"的房屋被開發商挖了一座"孤島",太原拆遷者半夜破窗入室行凶,』姜明安嘆了口氣,覺得自己想不通,『拆遷新法遲遲不出臺,我真不知道他們是怎麼想的。』
很多人相信,這一次的情形會有些不同
與大多數普通人一樣,5名參與上書的教授對拆遷的關注,原本只停留在新聞裡。
姜明安關於這一話題的最早記憶,是2006年發生在湖南嘉禾的拆遷事件。那一次,當地官員的一句口號流傳甚廣:『誰影響嘉禾一陣子,我就讓他難過一輩子。』
但真正讓他們覺得應該『做點什麼』的事,發生在2009年的11月。因為自家投資700多萬元的綜合樓只獲得了217萬元的補償款,成都市金牛村47歲的農婦唐福珍在拆遷隊員面前選擇了自焚。
半個月後,北大法學院教授沈巋在下班回家後從妻子口中得知,唐福珍最終不治身亡。這讓這個年輕的法學家心情難以平復。『接二連三的暴力拆遷事件,讓我們感到一種義不容辭的責任,』沈巋說,『除了在心底向唐福珍致哀,我覺得作為學者還應該做些什麼。』
很快,這名年輕的教授聯系了自己的另外4名同事,希望『以普通公民的身份』,向全國人大常委會發去一份聯合署名的書信,建議有關部門重新審查《城市房屋拆遷管理條例》。
在署名處,幾個人把年紀最大的姜明安排在了第一位。『他們都說我是老師,希望我可以打頭陣。』姜明安在事後解釋說。
12月7日,這份名稱為《關於對<城市房屋拆遷管理條例>進行審查的建議》的材料通過特快專遞,被發往全國人大常委會。在這份3000餘字的建議書中,5名法學教授提出,國務院2001年頒布、施行並沿用至今的《城市房屋拆遷管理條例》,與《憲法》、《物權法》、《房地產管理法》保護公民房屋及其他不動產的原則和具體規定存在抵觸。這一抵觸被他們細化為3個方面:征收補償主體被定為拆遷人而非國家,因此拆遷補償關系也被界定成民事法律關系而非行政法律關系;原本應當在房屋拆遷之前的征收階段完成的補償,在『拆遷管理條例』中被延長到了拆遷階段;甚至,根據條例的規定,拆遷管理部門在依法征收之前就可以向執行人員發放拆遷許可。
『如果處理不好……房屋拆遷引發的社會矛盾和衝突將會進一步加劇,以至嚴重影響改革、發展的進程。』在建議書中,他們這樣寫道。
很快,這一被媒體簡化為『五教授上書人大』的事件受到了廣泛的關注。雖然一開始,幾名教授並沒有期待自己能得到回復。在此之前,已經有律師、退休教師等不同領域的人們就『拆遷管理條例』違憲的問題先後好幾次上書全國人大和國務院,而這些上書無一例外如石沈大海。
但還是有很多人相信,這一次的情形會有些不同。在媒體的廣泛報道、評論中,唐福珍的名字一次又一次地與『孫志剛』聯系在了一起。2003年,孫志剛的死曾推動了《城市流浪其他人員收容遣送辦法》的廢止,一篇評論提出,希望唐福珍自焚的慘劇能夠像『孫志剛案』一樣,用『悲劇性的個案推動制度的進步』,讓城市拆遷立法融入更多現代法治的文明基因,以避免同類事件的再次發生。
『座談是法制辦副主任親自主持的,非常正式』
時隔一年後再談起這次上書行動,姜明安等幾名教授苦笑不已。不過,在當時,事態看起來一度很樂觀。
建議書發出剛一個星期,12月14日,王錫鋅就接到了國務院法制辦的電話邀請。在這通電話中,法制辦副主任郜風濤邀請5名教授參加一場在國務院舉行的座談會,研討『拆遷管理條例』。
王錫鋅稱贊,這一邀請『是比較積極的回應』。他曾在之前通過私人渠道了解到,國務院法制辦對『拆遷管理條例』『比較重視』。除了陳端洪有事不能出席,其他4人都應邀參加了這場座談。
在座談中,法制辦先通報了『拆遷管理條例』修改的工作情況、面臨的主要問題和下一步的打算。隨後,到場的學者們對法制辦事先擬好的新條例『征求意見稿』進行了討論。
王錫鋅在隨後接受采訪時表示,研討的氣氛非常熱烈,非常成功,『對於重大問題進行了非常坦誠的交流和爭論』。
不過,幾個月後,沈巋則在接受采訪時表達了不同觀點。他記得,『三分之二的時間都是專家方面在闡述觀點』,除去政府部門介紹情況的時間,『雙方僅做了簡單的交流』。
無論如何,這一座談被幾名教授和外界解讀為政府方面釋放的巨大善意。法制辦負責人表示,國務院對條例的修改非常重視,『予以了審慎研究,並將抓緊修改條例』。而學者們向媒體介紹說,他們得到的回復是,正在征求意見的《國有土地上房屋征收與補償條例》將取代原有的《城市房屋拆遷管理條例》。
仿佛是對這種善意的確認,半個月後,12月29日,5名學者再次受到了人大法工委的邀請,前往進行了兩個半小時的座談。
姜明安當時很興奮:『這是破天荒的事情。』而人大法工委工作人員則表示,這是對5名『上書』教授的官方回應。
幾次座談之後,2010年3月的『兩會』期間,關於拆遷法律法規的修改再一次成為了輿論的焦點。專家們對立法時間做出了樂觀估計,而政府方面也表達了同樣的態度。
在這些好消息的背後,參加座談的法學專家們也發現,自己參與討論的『征求意見稿』,僅僅只對技術細節做了修改,『並未觸動頑疾所在』。
他們還發現,國務院法制辦所進行的那場座談,其實也不是對『教授上書』的回應。根據有關負責人的介紹,召開專家研討會是國務院法制辦修改『拆遷管理條例』的一個工作環節,『早已在安排之中』。
即便如此,那次座談會依然讓姜明安在一年後接受記者采訪時念念不忘。『座談是法制辦副主任親自主持的,非常正式。』姜明安說,『不過,再後來的事情就實在太不正式了。』
人們不僅不知道立法什麼時候完成,也不知道出來的是什麼制度
如今,住在北京西北方的家裡,姜明安主要通過報紙和網絡,了解一個接一個的拆遷鬧劇。他發現,經過一年的等待,一切仍然在原地踏步。
在『兩會』期間的討論熱潮結束之後,原本看起來正在加速進行的『拆遷管理條例』修改進程,好像被人突然踩了『急剎車』。5名上書的教授再也沒有接到官方的反饋。到後來,他們只能聚在一起,來『猜測』法律制定、修改的進程。姜明安曾經公開或私下提出過一些意見,而法制辦的回答則大同小異:阻力太大、情況復雜。
困難的原因似乎顯而易見。面對記者采訪,幾名教授都認為,困難主要來自『地方的阻力』。沈巋甚至直言,阻力正是『目前自上而下的政績考核體制』。『城市化和舊城改造均能對GDP實現便捷的拉動,拆遷中的巨額土地出讓金早已成為地方政府財政收入的重要來源,』沈巋說,『在這樣的情況下,中央推進拆遷制度改革會遭遇地方政府的強力掣肘。』
在《國有土地上房屋征收與補償條例》公開征求意見之後,相比於民間的正面反饋,許多地方官員表達了相反的觀點。沈巋曾收到一個地方法制辦主任的來信,認為新條例偏向個人的利益卻『忽視集體的利益』,是『法治的進步,社會的退步』。還有政府官員直言,新條例『在經濟上沒有可行性』。
不過,即使承認這些問題的存在,姜明安仍然堅持,不管有什麼問題,都應當『一股腦端出來』,讓大家一起討論,『要相信人民,依靠人民』。
王錫鋅也相信,如果把阻力放在陽光下,『公眾肯定會和立法部門站在一起』。像現在這樣什麼都不公開,完全『關門立法』,人們不僅不知道立法什麼時候完成,也不知道最終出來的是一個什麼樣的制度。『很可能立法完成了,大家還是大失所望,』王錫鋅說,『這樣的心理落差反而更可怕。』
就在5個教授的觀望和等待中,『拆遷管理條例』的修改好像已經被官方淡忘,曾經釋放出的善意似乎也逐漸銷聲匿跡。姜明安甚至曾忍不住向自己在相關部門工作的學生打探消息。前不久,姜明安所在的北京大學憲法與行政法研究中心舉行了一次『促進《城市房屋拆遷管理條例》廢舊立新學術研討會』,結果他在現場發現,之前答應自己要出席的政府官員,竟然一個也沒來。
11月13日,在一家律師事務所就相關問題組織的研討會上,王錫鋅又一次提起了唐福珍。『今天是她自焚一周年的日子』,他說,一年前的這一天,這名四川農村的婦女面對暴力拆遷選擇了自焚表達抗議,時隔一年之後,他仍然記得唐福珍帶給自己的震動:『中國這麼多年一直在不斷地拆房子、建房子,但現在,卻有一名公民點火燒起了自己。我們從這個故事裡讀到了很多。』因為這個生命的逝去,5個教授在『上書』中簽下自己的姓名。然而,這並沒有像人們期待的那樣,帶來推動法律變革的力量。一年之後,『拆遷管理條例』的修改仍然遙遙無期,而越來越多拆遷引發的悲劇故事,卻不斷傳入5個人的耳朵裡。姜明安幾乎每天都會收到一二十封信訪郵件,它們來自不同地方遭遇暴力拆遷的人們。『我只能告訴他們,你們應該進行行政復議、應該打官司。』姜明安說,『他們覺得我能解決問題,可我也沒有其他的辦法。』
今年5月,當『拆遷管理條例』修改停滯的疑惑在公眾中愈演愈烈的時候,姜明安曾經信心滿滿的向媒體表示:『條例的修改絕不會胎死腹中,畢竟它涉及到這麼多人的切身利益。』但現在,他說自己已經『沒什麼想法了』。
11月15日,有人請他再估計一下『拆遷管理條例』的修改什麼時候能完成,他有些尷尬地笑著說:『不知道,我可再也不敢估計了。』
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