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2002年11月14日,黨的十六大報告第一次明確指出,『黨內民主是黨的生命』,並且強調,發展社會主義民主,黨內民主必須先行。
『黨內民主包括民主選舉和民主罷免兩個重要環節。』黃小勇認為,『長期以來,公眾對黨內民主的理解,普遍存在一定的片面性,即忽視了民主罷免,而比較重視和強調民主選舉。選舉權和罷免權是民主權利不可或缺的要素。』
『建立黨內罷免或撤換制度,是為了彌補現有的自上而下監督制約方式的不足,並非是讓其取代已有的黨內紀律處分或組織處理方式。』李成言說,『作為黨內民主不可分割的重要組成部分,「罷免或撤換」制度與現有的黨內撤職、免職、調整工作崗位等制度有很大區別。』
『主要區別體現在監督主體的不同。』李成言解釋,『「罷免或撤換」是自下而上的監督制約行為,即由地方黨委委員、地方紀委委員向上級黨組織提出罷免或撤換不稱職乾部的要求。後者是一種自上而下的監督制約行為,即上級或同級黨組織對犯錯誤或不稱職的乾部作出的紀律處分或組織處理。』
『在現實中,罷免或撤換制度執行難度極大。』李成言指出,『這項自下而上的監督制度,涉及黨內選舉、乾部考核評價、黨內權力結構的設置與運行等一系列基礎性和配套性乃至關鍵性的工作。』
『很多地方試行的罷免或撤換制度,由於細則沒有規定清楚,導致執行難度加大。』許耀桐認為,具體來看難點有三,首先是什麼纔算不稱職?是一般的不稱職,還是嚴重的不稱職?如果是嚴重不稱職,那麼,應到了什麼程度纔能被提出罷免或撤換?這本身是很復雜的一件事,更多的是需要下級『兩委』對上級『兩委』,依據其實際工作情況作出正確的判定。
其次是誰來受理和仲裁該不該罷免或撤換?是上級黨委或紀委,還是上級的黨代會,還是黨的專門的某個機構?進行這樣的罷免或撤換要走怎樣的程序、步驟?
再次是被罷免或撤換的『兩委』委員如果不服,是否允許其進行申訴?『諸如此類的情況很多,現在都還不明確。』
從更深層次來看,許耀桐還特別指出,罷免或撤換制度實施的最大難點,是黨的代表大會尚未實行常任制。』『罷免或撤換制度是民主選舉制度的重要構成,官員是按什麼程序選任,就必須通過同樣的程序來罷免其職務。』
『按照上述原則要求,在黨的代表大會尚未實行常任制的情況下,對各級黨的代表大會所選舉產生的委員會委員,就很難實行嚴格意義上的罷免,這也給黨內罷免制度的實施帶來難度。』許耀桐說。
在多位受訪專家看來,目前還存在不少其他制約這項制度推行的因素。比如,對地方黨委委員、紀委委員缺乏獎勵機制,導致其提起罷免或撤換要求的動力不足。相反,不進行監督卻有不少好處,比如好人緣,和其他委員的好關系,等等。
同樣,監督要付出高昂的成本,這也使不少黨員心存顧慮。比如調查了解被監督對象的問題需要花時間;如果監督要求失實,可能要受到批評或處分等。最關鍵的是,監督的領導級別越高,受到打擊報復的可能性就會越大。
『根據相關規定,提出罷免或撤換要求,應當以書面形式署真實姓名。』北京某機關一位黨委委員對本刊記者說,『在目前「一把手」權力缺乏約束、配套措施無法跟進的情況下,即使其不稱職,以書面形式署真實姓名提出罷免或撤換要求,需要具有一定的勇氣和無畏的犧牲精神。』
這位黨委委員還直言:『罷免或撤換制度在各級地方委員會和紀律檢查委員會這個層面難以推行,那麼在全體黨員中推行的話,阻力可想而知。很多人寧可采取匿名舉報的方式,因為這樣會少了很多風險和麻煩。』
在本刊記者的采訪過程中,多位黨員乾部也表達了與其類似的看法和擔懮。
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