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被當地政府認定為違法建築、遭遇強制拆除的深圳『海上皇宮』所有權人日前向法院提起行政訴訟,要求深圳龍崗區農林漁業局(海洋局)撤銷此前做出的撤銷『海上皇宮』相關許可的決定,並索賠3000萬元。
新華社『新華視點』專欄多次報道『海上皇宮』被認定為違法建築並且強拆一案;如今違法企業狀告當地政府『亂作為』,本專欄予以高度關注。
連發六道禁令,難道是『亂作為』?
『海上皇宮』所有權人郭奎章稱,他所興建的海上浮島(即『海上皇宮』)面積近萬平方米,既不屬於漁排,也不屬於海上鑽井平臺,國家法規對此沒有具體規范,『法無禁止即自由』,他做了也不違法;而對於當地政府來說則不然,『法無規定不可為』,既然沒有法律規范,你怎麼可以隨意下達禁令?這是行政『亂作為』。
華南理工大學船舶與海洋工程研究所海洋工程專家吳家鳴認為,我國目前對『漁排』和『海上平臺』兩類建築物有比較完善的管理法規,但『海上皇宮』既非漁排,也不屬於海上試驗室、海上鑽井一類海上平臺,『應當如何管理,對涉及海洋海域使用管理的各部門而言,實際上是一個新課題。』
長期從事海上浮島研究的中海油海洋工程師古維國指出,迄今為止,國外也沒有關於超大型海上浮島一類建築物的建設規范與規程。在海洋工程專家看來,大型海上建築物是一種有價值的科研項目,而在評估管理以及法律規范方面,仍然是個空白。
由於『無法可依』,『海上皇宮』在規劃、設計、建造和施工過程中遇到了很多困難。深圳市海洋局在接受記者采訪時表示,從2005年9月到2010年初,深圳市和龍崗區兩級相關執法部門先後6次作出《責令停止海洋違法行為通知書》等相關文書,責令停止違法佔用海域的行為、恢復海域原狀,累計罰款超過50萬元。
郭奎章介紹說,2003年他就開始給省市兩級海洋局打報告,想做成海上浮島酒店。『當時有關部門給了我們回復,說概念很好,想法很有創意,但怎麼審批,沒有相關的法律依據,找不到合適的依據。在相關法律條件許可的情況下,可以考慮辦證。我們經常是打了報告上去,幾個月下來都沒有任何部門給予明確答復,最終等來的是多部門的各級檢查和處罰。可以說是「辦證無門」。』
2009年2月『海上皇宮』再次收到拆除令和罰單時,郭奎章越過深圳市,直接向廣東省海洋局打報告,請求『解決一直以來長期困擾企業的無證用海狀況』。時任廣東省海洋與漁業局局局長李珠江批示:『此事可按「先行先試」的原則管理。一是指示龍崗大隊撤案。二是指示深圳市局發臨時海域證。』
郭奎章等了四個月,沒有等到深圳市區兩級相關部門的行動,再次向廣東省海洋局報告。李珠江再次指示按原意見辦理。郭奎章這次等來的是深圳市海洋局的批復:按照《海域使用法》等法律法規的規定,『海上皇宮』需要『經過海洋行政主管部門預審同意後再完成海域使用論證,合格後方可發放海域使用證。』
然而,郭奎章沒有得到政府方面的任何指引,也不知如何取得『行政主管部門預審同意』,何時能夠『完成論證』,以及如何獲得『海域使用證』?
許可發了又收,信號忽明忽暗
郭奎章說,2005年以來,『海上皇宮』屢屢受罰,但企業之所以敢於屢屢『闖紅燈』,一個重要原因就是行政主管部門不時打開忽明忽暗的『綠燈』。他說:『如果沒有相關部門的批復、同意或者支持,我們肯定弄不成這麼大規模。』
2007年,深圳市龍崗區農林漁業局以報告批復方式,原則同意深圳市海上精英娛樂有限公司注冊經營『海上休閑漁業項目』;2010年7月15日,龍崗區農林漁業局再次以文件批復的形式,原則同意『海上皇宮』繼續經營『休閑漁業』。
深圳市海洋局接受記者采訪時表示,批復只是『針對注冊深圳市海上精英娛樂有限公司本身而言,並不代表同意對具體項目開發的許可』,具體經營項目需另行申請。
『按照我國工商管理法規,批准的經營項目范圍本來就是企業在實際工作中開展的經營內容,在企業看來,這就是政府部門的放行決定。』郭奎章代理律師汪騰鋒說。
『行政亂作為』是引發行政訴訟案的直接原因。汪騰鋒說,2010年12月22日,龍崗區農林漁業局第三次為深圳海上皇宮開『綠燈』。該局以『海上皇宮』完成『改造驗收』為由,為其發放了《養殖登記證》,並批文同意其經營休閑垂釣。拿到了這兩份救命的行政許可,郭奎章以為總算可以合法生存了。然而,2011年3月1日,龍崗區農林漁業局又連下三道通知,以『行政糾錯』為名,撤回了所有許可,並且立即動手對『海上皇宮』實施強拆。
深圳市海洋局認為,龍崗區農林漁業局相關行政許可是『擅自發放』。根據現有的漁業管理法規,沒有『養殖登記證』和『休閑垂釣』行政許可事項,發放這兩個證件從法律層面來講都是沒有依據的。也就是說,龍崗區漁業局『自創』了兩張許可證發給企業。
『海上皇宮』算不算新生事物?
眼下,『海上皇宮』表面設施已被強制拆除,龐大的海上浮島仍漂在深圳東山灣。由於環保和技術難題,該建築物拆除行動已中止。古維國說,浮島材料不能降解。如運回岸上,會佔據巨大的土地空間,且成本高昂。如在海中分解,有可能四處飄散,對船舶、港口和海域安全造成重大威脅。
中山大學法學院副教授毛瑋認為,隨著我國的改革開放,新事物不斷湧現,這也對政府依法行政提出了更高的要求。『無法可依並不意味著不能探索海上建築工程,對於新生事物而言,不能采用「一禁了之」的態度。』
古維國指出,對新的建築工程探索方案,主管部門應首先針對企業報備計劃進行相應的安全、環保、建設等論證。如果在論證的基礎上發現存在明顯缺陷或者隱患,應當不予許可或予以取締;如果項目論證可行,就應當形成指導性文件並向社會公布,在全社會監督下允許創新行為實施。
廣東省政協委員、律師劉濤說,『海上皇宮』一案是人們最不願看到的『雙輸』結局,造成如此嚴重的後果,企業有很大責任,但政府部門在接到企業相關申請後,既沒有真正依法禁止,也沒積極幫助法律空白區域的創新探索尋找合理出路。『對於新生事物而言,這種做法無異於構成了一個表面上依法辦事、實際上讓企業無路可走的「陷阱」。』