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司法權力具有終局性的特徵,是使社會矛盾得到最終解決的最直接有效的公權力類型。如果司法權力運用得當,將能夠妥善解決涉訴信訪問題。在我國當前形勢下,社會矛盾與社會轉型相生相伴,如果涉訴信訪問題不能得到良好解決,將會對司法的權威和公信力造成破壞,同時爲社會的整體秩序埋下不穩定因素。因此,利用司法權力的終局性特徵,構建涉訴信訪案件的司法終局解決機制是息訴罷訪的重要渠道。
現代司法制度確立了司法最終解決原則,是指所有涉及個人自由、財產、隱私甚至生命的糾紛,不論是屬於程序性的還是實體性的,都必須由司法機構通過親自庭審或聆訊作出裁判,而且這種程序性裁判和實體性裁判具有最終的權威性。涉訴信訪與其他信訪最大區別:涉訴信訪主要是對案件的司法裁判不服,而司法作爲化解社會矛盾糾紛的最後一道防線,其主要功能之一就是定分止爭,司法對矛盾糾紛的處理具有終局性的特點,其他信訪則並不具有這樣的特點。
所謂涉訴信訪案件終局性解決機制,即建立在司法終極性原則之上的涉訴信訪案件最終解決機制,是指涉訴信訪案件經一定的程序之後,當事人或利害關係人以該案爲由再次進行信訪,有關部門接待後就其反映的有關案件問題不予批轉、督辦,並按無理上訪處理。由此可見,涉訴信訪案件的司法終局解決機制實際上正是通過司法權力對信訪案件進行終局性解決,徹底終結涉訴信訪案件所涉及的社會矛盾。
一、構建涉訴信訪案件終局性解決機制應堅持的原則
由於現行的涉訴信訪制度中缺乏信訪案件終局性解決機制,使部分上訪人認爲“上訪可以無休無止”,因而出現了多年不斷上訪的現象。有學者指出,缺乏司法終局解決機制調控的涉訴信訪將會帶來一系列嚴重後果,如:部分當事人纏訟,手段惡劣,嚴重影響社會和諧;加劇司法行政化傾向;削弱司法權威,影響司法中立;僭越權利救濟途徑的主次地位,司法被“信訪”挾持等等。
2009年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《中央政法委員會關於進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》,首次從中央層面提出了建立涉法涉訴信訪終結制度,提出對合理訴求確實解決到位、實際困難確已妥善解決的問題,經過公開聽證、公開質證、公開答覆,由省級以上政法機關審覈後,按有關規定作出終結決定,各級政法機關不再受理、交辦、通報,以維護司法裁判的權威性和終局性。客觀而論,目前規範我國的涉訴信訪司法終局解決機制的規範性文件主要體現爲“國家政策”,還有待進一步細化爲法律。
落實涉訴信訪司法終局解決機制的主體是司法機關,涉訴信訪問題目前已成爲我國司法實踐中的一處頑疾,信訪救濟從某種程度上來說與司法最終解決原則有着一定衝突。與此同時,三大訴訟法固有的缺陷也爲當事人反覆再審、纏訴提供了某種可能,這樣一來,不僅浪費司法資源,更使司法裁判的既判力遭到嚴重破壞。
涉訴信訪權實際上是憲法上的申訴、控告、檢舉權與訴訟法規定的訴訟權的有機結合。構建涉訴信訪案件終局性解決機制必須尊重當事人所享有的憲法權利和訴訟權利,並應當遵循以下原則:
第一,憲法原則。憲法第四十一條規定:“中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利;對於任何國家和國家工作人員的違法失職行爲,有向國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利,但不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對於公民的申訴、控告或者檢舉,有關國家機關必須查清事實,負責處理,任何人不得壓制和打擊報復。”由此可以看出,涉訴信訪關係到人民羣衆的言論自由和遷徙自由,關係到公民最基本權利的實現問題,對公民個人和社會具有十分重大的現實意義和深遠的歷史意義。
第二,司法解決原則。對於不服法院裁決的信訪是以案件爲載體,解決信訪人反映的案件問題是消除涉訴信訪的根本所在,案件因司法程序而產生,因此,案件問題也應在司法的框架內解決。但是如果將涉訴信訪與其他信訪同等對待,無異於否認了司法定分止爭的功能,所以必須審慎考量把涉訴信訪案件納入司法程序來解決。
二、涉訴信訪司法終局解決機制的操作規則
在建立涉訴信訪案件的司法終局解決機制過程中,必須由效力層級較高的立法或者司法解釋等規範性文件出臺,並從司法機關的實際運用需要出發,設計具體的操作規則,使得司法終局解決程序具有相當的可操作性以及在全國範圍內適用的規範性、統一性。
對於判決生效後的信訪,作爲涉訴信訪的處理,可以通過完善再審制度來構建涉訴信訪的司法終極解決機制,也就是把涉訴的信訪程序劃歸至司法程序,由司法權力來實現司法的終局性。具體程序規範設計如下:首先,要明確級別管轄。爲了明確級別管轄,使得涉訴信訪案件能夠確定管轄的法院層級,在三大訴訟法中可以考慮規定,凡是申請再審的,無論是民事、刑事還是行政案件,一律由作出原生效判決的法院的上一級法院管轄。其次,增加規定啓動再審程序的審查制度。是否啓動再審程序是一個關係程序制定、司法權威和權利保護的問題,必須有嚴格的審查程序。上級和領導的指令或批示等不能作爲啓動再審程序的充分條件,不能代替啓動前的審查程序;審查程序應當有次數限制,實行一審終局制,不能搞反覆審查、無限期審查;審查程序應當公開進行,應當貫徹程序的參與性和交涉性等基本原則,必要時可以採取聽證方式進行。最後,明確再審的時限。在修正三大訴訟法再審程序之時,可以作出如下規定:刑事再審應從知道再審理由之日起6個月內提出;自裁判生效之日起滿5年的,不予再審;旨在減輕、免除被告人刑罰或者宣告被告人無罪的刑事再審,不受上述5年時間的限制;民事及行政案件再審應從知道再審理由之日起6個月內提出,但自裁判生效之日起滿2年的,不予再審。再審應當實行一裁終局,對終局的再審裁決,不得再申請再審。
同時,單純依靠再審程序作爲涉訴信訪的終局解決機制顯然不夠,當前急需完善以下四個方面的配套措施與其相輔相成,形成系統合力,以實現制度作用的最大化:
一是整合信訪資源,完善信訪接待機構的職能。增強法院信訪機構的職能,提高其協調解決問題的能力,是當前涉訴信訪制度改革的現實需要。可以成立專門受理信訪案件的委員會,使涉訴信訪工作向專業化、規範化和現代化的方向發展,並把它完全納入規範處理的司法軌道。涉訴信訪工作部門應當具有法定的調查權,把主要目標放在解決問題,救濟權利,提高效率,找出違法和失當行爲上來。這樣配置的合理性在於可以將信訪資源進行統一的調配,形成一個比較完整的信訪處理體系。
二是建立信訪案件信訪溝通機制。爲使接訪人最大限度地瞭解當事人的信訪信息,應當建立一套統一的科學的全國涉訴信訪登記體系和涉訴信訪檢索體系,這樣不僅可以準確地統計信訪量,還可以節約大量的社會資源,克服信訪人盲目投訴、反覆投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和政治信任流失。當前,信訪人的信訪渠道非常廣泛,其對一個裁決不滿,可能同時向涉案法院的上幾級法院、地方黨委、人大,甚至向中央有關國家機關進行信訪。由於不同的接待人員對信訪人反映問題的核實程度不一,認識不一,解答當事人問題的答案也往往不一致,甚至截然相反,如此很不利於服判息訴。因此,有必要建立一套統一的科學的涉訴信訪登記體系和涉訴信訪檢索體系。
三是實現權力的有效監督。爲防止一些地方司法機關隨意使用終結機制,不重視實際問題的解決,就需要有監督機關定期評查各地的信訪終結案件,發現問題,從嚴追究有關責任人的責任。同時,人大代表、政協委員、律師、記者、紀檢監察幹部等社會羣體的參與監督,也能夠促使涉訴信訪辦案人員依法、客觀、公正、及時處理案件,實現息訴罷訪。
四是加大對非法上訪、無理上訪的打擊力度。當前,非法上訪、無理上訪等問題比較突出,由於個別部門和領導“談訪色變”,心理上對涉訴信訪有一種無形的恐懼感。所以,存在對非法上訪、無理上訪等教育、打擊不力的問題。對非法上訪、無理上訪的遷就,就是對合法上訪、有理上訪遵紀守法積極性的打擊,對信訪制度的破壞作用極大。我們既要充分保障公民的憲法權利和各種訴訟權利,又要堅持打擊非法上訪者、無理上訪者,維護國家信訪制度的正常運行,促進社會和諧穩定。
三、司法終局解決機制化解涉訴信訪的積極意義
涉訴信訪權實際上是憲法上的申訴、控告、檢舉權與訴訟法規定的訴訟權的有機結合。構建涉訴信訪案件終局性解決機制必須尊重當事人所享有的憲法權利和訴訟權利。在涉訴信訪的解決機制當中,由司法終局解決機制作爲最後的保障有以下幾點積極意義:
第一,有利於促進社會和諧穩定。當前,涉訴信訪對社會穩定帶來的惡劣影響不容忽視,甚至有的引發了次生的惡性刑事案件。如果建立了涉訴信訪案件終局性解決機制,使所有的信訪人明白,信訪案件經終局性解決之後再上訪就是無理上訪,不會再受到接待、督辦,很大程度上會促使老上訪戶息訴罷訪。終局性解決機制一旦建立並被信訪人所熟知,就會發揮制度本身對行爲的普遍指導作用,信訪人就不會採取極端的信訪方式,在一定程度上能夠促使當事人有序信訪。
第二,有利於維護司法權威。法治社會的關鍵是確立法的權威,而法的權威最終要通過司法的權威性來保證和實現,司法的終極性特徵則是司法權威的必然要求和重要條件。伯爾曼的一句名言如是說:“法律必須被信仰,否則它將形同虛設。”司法權威的缺失與涉訴信訪的高發實際上是矛盾並存共生的兩個方面,如果二者陷入惡性循環,對我國的法院形象、法官形象乃至於司法權威的塑造都將造成很惡劣的影響。建立涉訴信訪案件終局性解決機制後,當事人就案件反覆上訪的現象就會基本消除,案件的再審次數也會受到明確限制,對維護司法權威,具有十分積極的作用。
第三,有利於促進社會公平正義的實現。建立涉訴信訪案件終局性解決機制之後,對信訪問題特別是鬧訪、纏訪、赴京上訪等將納入法治化軌道,使老實的不能讓其吃虧,會吵會鬧的不能讓其佔便宜,不能使個別信訪人產生某種錯覺認爲“會哭的孩子有奶吃”,只有這樣纔能有效推進涉訴信訪工作的良性循環。
第四,有利於保障公民權利。建立涉訴信訪案件終局性解決機制,能夠在制度上促使其服判息訴,早日投入到正常工作生活中。建立涉訴信訪案件終局性解決機制,就會減少部分法官對信訪的恐懼,減少上述問題的產生。建立涉訴信訪案件終局性解決機制能促使信訪人反映的問題得到答覆和處理。在終局性解決機制中,信訪問題可由涉案法院的上一級法院解決,不再批轉至涉案法院,避免了因涉案法院“糾錯難”,而影響涉訴信訪問題的最終解決。
第五,正如最高人民法院副院長張軍所指出的那樣,“法律不只是作爲條文而存在,更重要的是作爲一種原則和精神而存在。研究法律問題,有時必須跳出法律;研究具體案件,有時必須跳出具體案件;研究部門法理論,離不開法的基本理論特別是法律哲學的指引。歸根結底,也就是離不開政治、政策的指導;看怎樣處理問題更有利於促進公平正義、社會和諧的實現。”所以,我們處理涉訴信訪問題,不僅要注重法律效果,更要注重法律效果與政治效果、社會效果的高度統一。(最高人民法院中國應用法學研究所博士後 彭越林)
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