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寫在《預算法》修訂草案審議之際
各國的國庫體制各不相同,但所有國家的國庫體制都在公共財政管理中發揮著廣泛的作用,並與政府預算體制一道構成公共財政管理框架的基石。概括起來,現代國庫體制的核心功能集中於兩個相互關聯但界限分明的領域:預算執行控制和政府現金管理。在中國,這些功能由以前的央行單家行使,變為目前財政國庫與央行國庫共同行使。這種『雙重國庫』模式始於2001年推動的國庫體制模式改革。自此,『財政國庫』在不經意間大有取代『央行國庫』之勢,而實務上財政國庫的大舉擴張(尤其在政府現金與銀行賬戶管理方面)更使央行國庫的業務空間被深度壓縮。
近期全國人大常委會審議的《預算法》修訂草案修改了『國庫經理制』的法定條款,再次引發對經理制(主張央行國庫受政府領導、對政府負責)與代理制(主張央行國庫受財政部門領導、對財政部門負責)之爭的關注與解讀。本文將說明為什麼中國需堅守國庫經理制。
代理制缺乏法理基礎
現行《憲法》確立了中國特色的公共部門問責制框架:全國人大系國家的最高權力機關,行政部門由其產生並對其負責。隱含的邏輯是:人大與政府構成完整的委托代理關系。2000年開始實施的部門預算,從預算制度上確立了政府對人大負責的雙軌模式:政府整體對人大負責以及政府所屬行政部門對人大負責。據此,『國庫庫款的支配權屬於財政部門』(《預算法》修訂草案第54條)明顯不能成立。從《憲法》法理上看,國庫庫款的支配權只應歸屬國家的最高權力機關——全國人大。財政部門只是執行者,不能享有支配公款(納稅人的錢)這種理應歸屬立法機關的權力。
與財政部門一樣,央行國庫需對政府整體和人大負責。首先,《中國人民銀行法》確立了央行作為『政府的銀行』(以及貨幣發行銀行和銀行的銀行)的地位。既然如此,央行向政府負責——邏輯前提是委托代理關系能夠在政府與央行間成立應被認為具有堅實的法理基礎。其次,央行『國庫業務』中的核心部分——政府現金與銀行賬戶管理與人大的預算授權和預算監督(現代社會中立法機關最重大的權力)緊密相連。因此,央行就其國庫業務一並向立法機關負責不僅是必要的,而且是必須的。
至此可以推斷:在公共財政與財務管理領域,《憲法》以及相關法律與法規賦予了財政部門與央行以『平等責任主體』的地位:兩者的責任既指向人大也指向政府整體。這同時也意味著:作為平等的責任主體,『央行(國庫)向財政部門負責』在法理上無法成立。