|
||||
代理制模糊了財政國庫與央行國庫的邊界
詳細討論財政國庫與央行國庫的職責需要很大篇幅。概括地講,財政國庫的職責應在『財政部門』的職責范圍內界定,其核心內容在於圍繞『支出周期』建立健全財務合規性控制。這種合規性控制應覆蓋支出周期的每一個階段——依次包括撥款(預算授權)、支出承諾、核實交付和辦理付款。支出周期也是構造真正意義上的政府預算會計框架的邏輯基礎。相比而言,受政府委托管理政府現金資源和銀行賬戶則是央行國庫的天職。現金管理包括處理日常基礎上的現金流入和現金流出,確保在任何時候國庫單一賬戶(TSA)上的資金餘額不低於安全支付水平,以及對超過安全支付水平的剩餘現金進行短期投資和交易(央行公開市場業務的重要組成部分)。財政國庫與央行國庫的這個邊界本質上是清晰的,這種清晰的邊界為兩者工作的有效協調奠定了基礎。然而,國庫代理制模糊兩者間的合理邊界,在事實上和行動上深度壓縮了央行國庫的合理邊界。
借助TSA實現政府現金餘額的集中化管理,在任何國庫體制下都是最優的現金管理模式。這個模式要求除了設於央行並由央行負責管理的TSA外,政府現金不得存放於開設在任何商業銀行的賬戶,也不得通過這些賬戶辦理公款收付,只是在技術上無法做到、成本過於高昂以至無法承受或者涉及國家安全和機密時例外。
除了設於央行的TSA之外,政府當然還需要有其他銀行賬戶,但這些賬戶的功能在於會計記錄——在每個預算科目下實時記錄相關的會計信息。基於現金餘額集中化的目標,這些賬戶不應被用來處理公款收付和存放公款,它們必須是虛賬戶(零餘額)。然而,現在各級財政部門仍在TSA外自行在商業銀行設立了許多用以處理公款收付、存放公款的『財政專戶』,不僅嚴重破壞了TSA模式的功能,也與中國國庫體制改革的戰略取向背道而馳。國庫代理制模式將現金與銀行賬戶管理權合並到財政國庫後,有理由相信破壞TSA安排的行為將變得越發難以收拾。