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代理制有違基本內控原則
中國行政體制的最大軟肋大概莫過於行政部門在缺乏有效監督機制下的過度集權。與公款緊密相連的決策制定、決策執行、執行監督這3項被認為最應分離的權力,很大程度上集中於各個行政部門內部,不僅成為滋生腐敗和舞弊的溫床,而且大大削弱地方政府統籌規劃地方事務的能力、創造性和積極性。
公款處置權攸關國家與公共利益。如果政府的某個行政部門事實上掌握了這項權力的所有主要方面,以至立法機關、公眾、媒體、其他部門甚至審計部門極難實時監督,那麼,公款的安全、有效配置和使用大體上只能仰賴公共官員的良心。在誘惑和機會無處不在的世界裡,缺失了制度的把關,誰來保證官員的良心?
這種最最不幸的事情最有可能在國庫代理制下出現。當前體制下,與公款處置相關的決策權、執行權、監督權的主要部分,事實上(注意不是法律與程序上)早已在財政部門內部實現了很高程度的一體化,其裁量權之大、范圍之廣,即使各級人大也難望其項背。如果再借推行國庫代理制之機,將現金管理和銀行賬戶管理大權合並進來,從而將央行經理國庫原本極為寶貴的監督與制衡機能變異為『一切聽令行事』的代理者,不相容職責在部門間的分離控制將不可避免地喪失殆盡。
政府的本質是服務人民。推論起來,人民的『核心利益』最為集中也最為典型地反映在公款處置上。正因為如此,大凡民主與法治國家莫不將公款處置權分散在數量相對較多的權力部門。隱含的邏輯是:在所有公共權力中,公款處置權屬於最宜相對分散(以利內部控制)的權力。當然,權力分散基礎上的制衡安排較為昂貴,不可能做到大范圍的分散和精細的制衡。但無論如何,兩組最基本的公款處置權——『決策、執行、監督』權和『現金、賬戶』管理權絕對不宜合並在一個行政部門內部,特別是在欠缺法治和有效治理安排的環境下。
更具體地講,預算執行過程中有3類基本的控制不可或缺:一、財政部門官員簽發支付令,即實施支出和授權支付;二、會計人員辦理支付(對支付安全性負責);三、負責財務控制的官員檢查公款運作的合法性,包括檢查所有支出承諾和授權、確保收入被適當征集、檢查所有程序是否被執行、所有授權是否獲得以及所有必要的簽章是否履行。國庫經理制容許央行國庫在上述第二、三項職責上發揮積極和獨特的作用;相反,國庫代理制排斥這一作用。當以上3項職責全部並入財政部門、央行國庫只是『聽令行事』時,內部控制的『四眼原則』(任何公共信息必須同時有兩個以上的人或部門知曉)將被漠視。這一原則只有在國庫經理制框架下纔能被最優地貫徹。