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明代規定:官員有事報告皇帝,公事用蓋印的題本,私事則用奏本。題本和奏本都由通政使司進呈。
由於奏本和題本在皇帝閱批之前,內閣大學士已經“票擬”過。因此,這兩種文書都是公開的,不利於下情上達。其次,題本辦文程序太繁,運轉速度十分遲緩,而且由於經辦人員過多,容易造成泄密,使皇帝實施政務受到很大限制。
到了清代,雍正皇帝針對弊端開始改革奏摺制度,規定稍微重要一點的事務,地方官員都要事先寫奏摺,呈報皇帝硃筆審批,認可了,才寫題本做正式報告。但奏摺中的硃批內容,不得寫入題本,作爲奏事的依據。
奏摺制度改革達到了下級官員可以把拿不準的問題提出來,請皇帝裁奪;皇帝對不瞭解的或不懂得的問題,可以詢問臣下,以增長見識,作出決斷。
由於奏摺免去了中間環節的傳遞,又採用飛馬日行六百里的“廷寄”方法,不但能迅速交到皇帝手中,而且在皇帝硃批御旨後,又可直接發還上奏官員,馬上付諸實施,從而大大提高了政府行政效率。
同時,由於奏摺都是祕密進行,於是在地方上下級官員之間,地方與中央,內廷與外廷之間,除正常的領導與被領導等關係之外,又形成了一種相互制約的關係。
爲了保證奏摺的內容不致泄漏,雍正皇帝規定:首先,撰寫人須親自書寫,不許他人代筆,寫成後不得外傳,否則治罪。這樣,對官員的文字寫作水平也有了相應的要求。
其次,由宮中製作皮匣,配備鎖鑰,發給具奏官員,專門用作儲藏和傳遞奏摺。
再次,省級以上官員的摺子,派專人送到大內乾清門,交內奏事處,直達御前,而不像題本交通政使司轉呈;一般官員的摺子,亦差專人送到雍正指定的親信大臣處,由他們代呈,代交人當然無權知道摺子的內容。雍正皇帝閱畢,作出硃筆批示,摺子由原渠道發回。
第四,臣下閱過硃批後,必須上交,不得留存,稱爲繳本。
第五,加強皇帝祕書班子——“軍機處”的保密工作,比如,規定:皇帝召見軍機大臣時,太監必須離開;每日承領事件人員,未到傳領時間不得進入軍機值房;嚴禁各衙門人員在軍機值房臺階外及附近處所站立竊聽;等等。
封建社會上奏摺者要有資格,但雍正皇帝登基後,內苦於宗室諸王的訕謗排擠,外困於滿漢大臣的朋黨傾軋,急於求言,故放寬了臣民專折具奏的範圍和權限。到後來,有權上奏摺者上千人之多。
雍正皇帝用奏摺代替了原來題本的作用,通過對硃批的巧妙和有效的運用,來治理國家,可以說是精妙透徹。