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關注理由
隨著當前社會經濟的高速發展,社會利益格局日趨多元化和復雜化,行政爭議數量呈現日益增多的趨勢,相應的行政訴訟案件也大幅上昇。這反映了群眾依法維權的意識不斷提高,也反映了行政執法中存在一些問題和行政爭議解決機制尚不健全。甘肅省高級人民法院和甘肅省政府法制辦近日聯合公布的一份調研報告對此作出了詳盡的分析,並且給出了解決問題的思路。
□視點關注本報記者周文馨本報見習記者趙志鋒本報通訊員康玉剛
一份紮實反映甘肅省依法行政和行政執法審判相關問題的調研報告近日出爐。這份歷時兩個多月、共調研50餘家單位而形成的報告直指目前依法行政和行政審判工作中存在的問題,並深刻剖析了行政爭議產生的根源,並提出了解決問題的諸多建議。
甘肅省高級人民法院和甘肅省政府法制辦近日聯合公布的這份調研報告指出,2011年,在全省14個市州中,案件主要集中在蘭州、天水、白銀、定西、隴南、臨夏6個市州,佔全省一審行政案件的71.1%。從行政管理領域看,行政案件多發生於土地、拆遷、治安、房屋登記、勞動和社會保障、工商、交通、環保等行政管理領域。
『從行政案件高發的地域和行政管理領域可以看出,甘肅省經濟轉型跨越時期行政爭議多與經濟發展、城市建設密切相關。』參與調研的相關負責人告訴《法制日報》記者。
部分行政負責人抵觸出庭應訴行政審判『一人庭』現象仍存在
調研報告指出,近年來,甘肅省司法與行政良性互動的空間不斷拓寬,形式不斷豐富,時效性不斷增強,有效地預防和化解一大批行政爭議,促進了依法行政,維護了社會和諧穩定。
同時,行政機關對行政訴訟的功能認識提高,觀念轉變很大,普遍表現出將行政爭議引入訴訟渠道解決的願望,各受調研單位普遍認為行政爭議以司法審查方式處理有利於糾紛化解,有利於減少黨政機關信訪壓力。
行政機關依法行政的能力也在逐步加強,表現在行政機關敗訴率呈連續下降趨勢。據統計,2009年至2011年,全省各級法院審結一審行政訴訟案件3000件,一審行政訴訟案件中行政機關敗訴率分別是13.31%、11.79%、11.69%。
但調研報告也指出了存在的諸多問題,首先就是領導乾部任職前依法行政能力考察和法律知識測試制度尚未完全落實,導致一些領導乾部對學法不積極,法律認知不高,缺乏法律常識。同時,政務公開還存在『表面化、形式化』的傾向,對群眾合法申請仍存在推諉、拒絕等逾期不履行法定職責傾向,影響服務型政府建設進度。
『重大行政訴訟案件負責人出庭應訴制度落實不力,行政機關一般都委托律師或指定普通工作人員出庭,負責人多在事後聽取匯報了事。』受調研機關均表示負責人出庭應訴制度設計有利於矛盾解決,但落實有困難,部分行政負責人的觀念未能適應轉變,抵觸出庭應訴,制度落實缺乏監督。
在行政審判方面,調研中發現,部分法院領導對行政審判工作沒有引起足夠的重視,表現在隊伍建設方面,『一人庭』、『兩人庭』的現象仍未得到根本的改觀。
行政案件『兩高一低』問題仍未得到有效緩解。從調研情況看,2011年以來,全省行政案件總量呈下降趨勢,但行政案件上訴率高、申訴率高、原告服判息訴率低的問題突出。2011年全省行政案件上訴率為100%,遠高於全國69.31%的平均值。
調研報告還指出,一方面,一些法院領導對待行政訴訟仍然存在畏難情緒,表現在立案上,對行政訴訟案件不敢受理或者采取能不受理就不受理的態度,回避矛盾;表現在審理上,考慮與行政部門的關系,不是積極地想辦法尋求解決問題,化解爭議的做法,而是一推了之。
另一方面,個別行政機關特別是基層行政機關,對行政訴訟被告的認識有誤區,認為與普通老百姓對簿公堂有失身份,加之害怕敗訴,丟了面子,因而不願出庭。個別行政機關不配合協調、不履行判決,化解行政爭議的主管意識淡薄;個別基層政府以服務當地經濟建設為由,強令法院違法強制拆遷、違法裁判的現象仍然存在。
部分重點難點問題立法滯後行政人員問責制落實不到位
調研報告認為,當前行政爭議中群體性事件集中發生在征地、拆遷、養老保險待遇等領域,但這些領域立法相對滯後,有些甚至存在法律空白。
以征地引發的行政爭議為例,目前對於征收農民土地的法定補償標准仍然依據土地管理法及實施條例的規定,失地農民在失去土地這一生產資料後,再就業和基本社會保障問題亟待解決。
『雖然目前各地在試點解決失地農民基本社會保障問題,但失地農民再就業依然是一個社會難題。』調研報告指出,加之征收土地開發後,當地居民消費水平實際上已城鎮化,以農村基本社會保障和養老保險標准予以補償,無法解決實地農民生活困難。
而在集體土地房屋征收上目前還存在法律空白,在土地征收實施過程中對於地上建築物、附著物補償時標准不一,容易引發行政爭議。同時,土地征收補償標准遠遠低於政府收儲土地後的出讓價格,而相對於土地出讓後通過開發所取得的財富更是無法相比。
通過調研還發現,行政執法實踐中,有些執法人員缺乏法律教育背景,表現為經驗執法、盲目執法:定性不准導致適用法律錯誤;不同層級法律規范的關系定位錯誤;執法措施和手段存在違反法定程序的情況;對自由裁量權的理解不正確,權利行使存在違反行政法原則的情況等。
調研還指出,行政執法人員問責制度落實還不到位,對行政執法過錯責任人的追責未常態化。『行政首長對法律不熟悉,易造成決策失誤,為尋求單純的經濟發展和社會穩定而置法律於不顧,容易引發行政爭議。』
『還有部分當事人法律動機不純,以訴牟利、以訪牟利,雖然人數相對較少,但從案件統計上來看,涉及的復議、信訪、訴訟案件佔有相當比例。』調研指出,部分行政相對人的權利要求逾越法律規定也是行政爭議產生的一大原因。
健全行政爭議協調化解機制行政訴訟案敗訴要追究責任
當前,甘肅省正處於經濟社會發展的關鍵時期,既是『黃金發展期』,也是『矛盾凸顯期』。『依法辦事是第一要求』,與『發展是第一要務』、『穩定是第一責任』是相輔相成、辯證統一的。
調研報告指出,服務型政府要求政府從『全能政府』轉變為『有限政府』,政府權力受到法制的有效限制。只有推進依法、科學、民主決策,規范行政決策程序,創新民主決策形式,擴大群眾的參與度,纔能有效防止因決策不當損害群眾利益,引發行政爭議。
報告建議,加強政府領導乾部法治理念、執法能力和公共服務能力的培訓教育,並切實納入考核,提高依法行政水平,以滿足當前及未來更長時期內的執政要求,使政府有能力應對解決社會發展速度快、發展不平衡、行政爭議高發、信訪壓力大的困難。
同時,要健全協調工作機制,統籌整合行政與司法資源預防和化解行政爭議。重點要做好三個方面的工作:進一步理順各行政機關之間的關系,明確執法權限,建立執法協作機制;健全行政爭議協調化解機制,統籌行政與司法資源,共同商討、加強協作,及時有效化解重大行政爭議;擴展協作范圍,人民法院要做好個案裁判的價值引導工作,加強與黨委、政府的溝通協調,及時發布司法建議,擴大行政審判影響力。
『推行行政首長出庭應訴是行政機關實行行政首長負責制的重點。』調研報告建議,政府應當提倡鼓勵涉訴行政案件的具體行政行為,由行政機關工作機構的負責人親自出庭應訴。人民法院應定期向行政機關通報行政負責人出庭應訴情況,政府將此情況應作為加分項納入依法行政工作考核范圍。
報告最後建議,確立行政訴訟敗訴案件責任追究制度,要求各級法院定期或不定期統計行政機關敗訴案件中存的執法問題,並向當地黨委、人大、人事主管部門、相關執法機關的上級單位、政府法制部門等機構通報,政府就相關問題處理情況及敗訴案件責任追究情況反饋至法院。各級法院也要按照規定充分考慮行政審判的特殊性,健全行政審判機構,充實行政審判人員,並注意保持行政審判人員的相對穩定,尤其是要保留一批熟悉行政審判業務的骨乾力量和資深法官。