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田飛龍
對兩岸關係而言,2012年是一個不尋常的年份。《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》(簡稱“兩岸人民關係條例”)自1990年出臺,經歷了長達二十餘年的檢驗與修正。同時,這一年,臺灣大選舉行,馬英九成功連任,爲條例全面翻修和兩岸關係法制建構提供了堅實的政治基礎。
該條例是臺灣地區“六法全書”中的憲法性法律,是依據“中華民國憲法”制定的調整兩岸關係的基本條例。該條例誕生於上世紀90年代兩岸政治互動及人民交往的新時期,因其濃重的意識形態取向和對法律正當程序的嚴重偏離而成爲一部落後於兩岸關係及法治文明發展的法律。該法的修改成爲島內族羣政治與政黨政治的重要議題,每每牽動其政治生態的敏感神經。
近來,臺灣地區領導人馬英九以及臺灣工商業界不斷呼籲表態要“全面翻修”這一條例,但政治阻力依然強勁。
通過立法院程序的修正可謂舉步維艱。從2012年下半年的修正來看,行政院本意在於將陸生納入健保以及縮短陸配入籍年限,這不過是給予陸生與陸配以平等法律地位,但卻遭到民進黨等反對勢力強力阻撓而擱淺。這表明臺灣地區民主政治還不成熟,無法超脫政治多元化的羈絆與政黨私利的籠罩,無法在確定程序中實現理性論辯與偏好轉換,無法從臺灣地區及兩岸關係的整體利益出發輸出關於臺灣地區人民利益的新共識。條例的修正還需在指導思想與總體原則層面展開有關準備,這些準備不限於應對具體條款與政策問題,而是關於歷史觀與兩岸關係新戰略共識的正面建構。
首先是指導思想的修正。條例預設了“一國兩區”,具有單一的正統論傾向,這一前提性預設妨礙臺灣當局新形勢下對兩岸關係提出更加對等與建設性的戰略構想。不修正這一基於歷史情結的正統論,臺灣無法更新關於兩岸關係的宏觀表述。一國兩區論在戰略立意上要比一國兩制論狹窄和小氣,無法適應兩岸關係創新發展的新格局。
其次是制度的總體修正原則。臺灣地區領導層對於全面翻修已有共識,並表示依據法治、人權及兩岸和平發展需求予以修訂,因此宜確立下述總體修正原則:第一,臺灣地區與大陸地區人民各項權利得依兩岸關係進展之條件許可逐步落實;第二,大陸人民在臺灣得享受國民待遇。
此外,筆者認爲,大陸在宏觀政策層面也可構思某些新思路:一是尋求通過臺灣司法解釋機制實現條例修正,大陸既往對此關注不足;二是可考慮制定如“兩岸關係法”,正面建構並提升兩岸關係法制基礎。
這就凸顯了大陸推動兩岸關係發展的基本法意識。大陸目前缺乏一部在統一前較爲全面地調整兩岸關係的基本法律。從立法的現實基礎來看,大陸已有的大量政策性文件以及大陸積極推動的18項兩岸關係協議可以作爲實踐基礎,大陸關於兩岸關係的相關政策及法律理論可以作爲指導思想。這部新法律既可以與反分裂國家法形成互補與配套,又可以倒逼臺灣當局從整體上回應兩岸關係新格局的建構問題,同時向國際社會展示大陸以法治與和平方式處理兩岸關係的正面姿態,還可給廣大臺商及臺灣同胞以穩定可預期的法治保障,一舉數得。