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楊濤(中國社科院金融所金融市場研究室主任)
日前,財政部科研所發佈的研究報告稱,近期是加大力度實施結構性減稅的最佳時機。筆者對此表示贊同,但是需要關注的是,應當對其內涵有更深入的認識。
2008年中央經濟工作會議正式提出“結構性減稅”併爲公衆所熱議,我們認爲,應該從稅收基本原則出發,把結構性減稅作爲優化財稅體制的新起點,而不僅是具體稅種的簡單增減。
衆所周知,作爲財政學的基礎性研究主題,稅收基本原則可以歸結爲適度、公平、效率、法治幾個方面。其中,所謂適度原則,就是指稅收要滿足財政的正常需要和經濟的現實可能。當前則體現出兩方面的“不適度”,一是政府預算難以涵蓋政府掌握的資源,上世紀末混亂的預算外資金,在改革後又換了頭面跳出預算管理。這使得政府收入帶來的社會負擔,要遠高於預算收入內的稅負指標。二是在財政支出缺乏嚴格監管的情況下,“以支定收”帶來財政資金的各種顯性和隱性浪費,使得政府“錢袋子”似乎總是很緊,預算擴張衝動難以抑制。因此,在結構性減稅中,“減”始終要在“增”的前面,而且不僅應考慮稅收,而且要着眼於減少政府全口徑收入規模。
公平原則說得容易,做起來很難。無論橫向公平還是縱向公平,在不同國家、不同歷史階段,都有諸多爭議。對於結構性減稅,同樣可以發掘出公平切入點。如在個稅起徵點、遺產稅等方面,需區別關注收入兩極分化的人羣。使高收入者承擔更高稅負,即使只是試點,也符合現代稅收發展方向。美國奧巴馬政府在應對財政懸崖與危機後的公衆憤怒時,也着眼於此。另外,當前間接稅爲主的體系,實際上給中低收入者帶來不公平,所以提升直接稅比重,不僅符合國際主流,也是落實公平的選擇。
效率原則既包括稅收徵收效率,也有經濟效率的含義。前者意味着要優化納稅服務,減少納稅人的程序負擔,增加納稅便利性,還要減少某些地方以納稅電子化、納稅規範爲名,給納稅人增加的不必要的設備成本。後者則是要減少經濟的負面影響,且有利於資源優化配置。近年來企業的邊際資本收益率下降,對於穩定稅源來說顯然不利,很大程度上也是財政“竭澤而漁”的結果。因此,減稅的效果,必須體現爲企業和居民在初次分配中得到切實好處。
還有,法治原則雖然不言而喻,但是在現實中卻往往被違背。最典型的,就是稅收徵管彈性過大,如在地方財源緊張時,各種“過頭稅”就開始氾濫,包括時間上的“過頭”和幅度上的“過頭”。解決這個問題,需要逐漸摒棄具有行政色彩的稅收計劃,以法治規則而非談判能力來約束稅收徵管。
總而言之,要把結構性減稅從短期政策選擇,轉變爲完善的制度創新,還需要圍繞稅收原則進行努力。其中,強化“結構性減稅”實施中的透明和公衆監督,是實現這些改變的出發點,也能防止這項改革陷入誤區。