天津北方網訊：相互扯皮、執法力量頭重腳輕、有權管的看不見、看得見的無權管……這些行政執法，尤其是城管執法困局，在全國各省市雖然程度不同，但都難以脫身。天津市積極破題行政執法困局，經過多年的積極摸索、試點，通過了《天津市街道綜合執法暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，將行政執法重心下移到街鎮，除城市管理外，還將集中行使水務、衛生、勞動、環境、殯葬、商務、民政等部分執法權，以“一支隊伍管全部”、“一支隊伍管到底”的模式，將行政執法無縫對接、實現快速反應、高效率。《辦法》公佈之際，記者來到部分試點街鎮探營，與該《辦法》起草人進行深入採訪，瞭解《辦法》出爐的臺前幕後故事。

　　改革初衷

　　九龍治水

　　管不了一家小餐館

　　南開區萬德莊的一家無證餐館油煙擾民，曾經難倒了五六家執法部門。衛生局說餐館歸食藥局管；食藥局說沒有執法隊伍，管不了；環保局說只管有證餐館；綜合執法說，餐館無證，應該工商局取締。“皮球”踢了一年，餐館最終照樣營業。

　　一方面是“有權的”不想管，一方面則是“想管的”沒有權。很多街鎮尤其是城郊接合部地區，迫切希望行政執法權儘快下移。很多街道辦事處的負責人都表示，所有的工作，層層分解，最終都壓到街道辦事處，“但我們沒有執法權，要四處求援。既然給我們責任，就希望能有相對應的權力。”以西青張家窩鎮爲例，該鎮管轄42平方公里，相當於4個和平區的面積，管理任務繁重，執法要求強烈。

　　天津市政府法制辦執法監督處處長傅金超說，此次改革的目的，是爲了加強社會管理創新，深化行政執法體制改革，提高行政執法效能，構建執法權相對集中、行政執法重心下移的街道行政執法體制，提升本市基層綜合管理服務水平。他說，多年來，本市的行政執法部門積極履行執法職能，爲經濟社會發展提供了有力保障。但從體制機制上分析，當前行政執法體系存在一些問題。

　　“我們是部門立法，立法中，都根據各自的管理需要，結果，對同一事項，多個部門從不同角度進行規範。”傅金超說，這樣一來，一方面容易造成多頭執法、重複執法；另一方面，對於一些執法成本高、執法風險大或是執法部門認爲“無利可圖”的情況，各部門之間容易相互推諉、扯皮，導致形成管理“真空”、執法“空白”。此外，行政執法力量分佈不合理。從橫向看，各部門之間執法力量分散，缺少統一協調，不能形成合力。從縱向看，執法力量分佈成“倒三角”形，頭重腳輕。市級部門執法人員比重偏大，而行政執法案件卻主要集中在區縣，導致“下不去、管不到底”。

　　傅金超說，街鎮工作政策性強，管理事項多，覆蓋面大，與百姓羣衆聯繫緊密。隨着經濟發展和社會轉型步伐不斷加快，“屬地”成爲了落實責任的主要途徑。街道辦事處、鎮政府也就成爲屬地責任的最終承擔者。許多職能部門以目標責任書、崗位承諾書、簽訂責任狀，甚至會議、指示、批示以及口頭佈置等形式，將本來屬於本部門的工作也部署到街道辦事處、鎮政府，形成“上面千條線，底下一根針”的局面。

　　“街鎮在行政執法上，有先天優勢和特有的資源。居委會、村委會、社區服務人員、志願者隊伍、保潔隊伍，都歸街鎮管理，日常發揮很大作用。街鎮輻射半徑大、反應速度快，發現問題後，馬上就可以趕到現場，可以叫停正在進行的違法行爲。”傅金超說，這次改革，主要就是揚長避短，發揮街鎮先天具有的管理優勢，強化社會管理職能。推進街鎮綜合執法，是本市加強社會管理的現實需要，要根治“有權管的看不見，看得見的無權管”的情況，有必要給街鎮賦予相應的執法權，在街鎮推行綜合執法，形成權責統一的管理體制。

　　改革要點

　　遭遇難題

　　社區不用擔心扯皮

　　小區內私設地鎖歸誰管？發現黑診所、黑網吧非法營業，找誰反映？發現有人偷采地下水，找誰？在以前，遇到類似問題，可能很多市民都會很糾結，不知道找哪個部門，找哪個部門似乎都不樂意管。街鎮行政改革實施後，您可以直接向街鎮政府舉報，不用再擔心會遇到互相推諉、扯皮。

　　街鎮綜合執法改革，不是簡單地把區縣綜合執法權下放到街鎮，而是以綜合執法事項爲基礎，還授予了水務、環境保護、勞動保障、殯葬、房屋安全、公安消防、衛生、食品安全、商務、文廣、安監、民政等方面的部分行政處罰權，共33類291項。

　　“需要指出的是，也不是把所有行政執法權全部集中到街鎮。我們考慮的出發點是，把那些直觀的、路面上的、簡單易行的、容易發現的違法行爲，納入到街鎮綜合執法範圍。”傅金超說。舉個例子，對於工礦企業、商務樓宇內的行爲，行政執法權沒有下放給街鎮。廠子裏生產假冒僞劣產品，讓街道去查處，有困難。這裏面涉及多個問題，如銷售環節，是工商局管，生產環節，是質監局管，讓街道去鑑定假貨，不易操作。如果把安全生產的監管，都納入到街道，要有很多技術鑑定，操作上不現實。“當然，國內有的地區如浙江的個別城市，把這些行政執法權全部都給了街道，對於這種做法，我們沒有借鑑。沒有甄別，授權過多，街鎮容易接不住，反而出現新的問題。”傅金超說。

　　除了直接實施的行政處罰權外，改革還賦予街鎮一部分“監督檢查以及發現違法行爲責令整改的權力”。這部分權力共分9類27項，包括有關違反殯葬管理、將住宅改爲經營用房、擅自挖掘道路、非法傾倒廢棄物和危險品以及各類無證無照經營的違法行爲。“之所以賦予這些整改權，是考慮到充分發揮街鎮執法的優勢。街道反應速度快，發現問題後，能及時叫停，將違法行爲控制在萌芽狀態。如果違法者執意不聽，後續的行政強制處罰措施，仍由相關職能部門來實施。”傅金超說。

　　採訪中，也有部分執法單位的負責人說，現在有相當一部分攤羣市場、違建，是屬地街道辦事處所私建，執法權到了街道後，這將是一個嚴峻的考驗。“執法監督機制的建立和完善，是此次改革成敗的關鍵。街道的人員素質不一，一旦放權，會不會出現權力的濫用、尋租，產生新的行政違法行爲。希望能引起重視。”“放權”的改革勢在必行，也是今後改革的方向，但是，“一放就亂，一亂就死”，在很多省市成爲改革的一大通病，制約了改革的成效，甚至產生新的社會矛盾。

　　傅金超說，他們已經注意到這些問題，爲確保街鎮嚴格、規範、公正、文明執法，《辦法》對監督機制作了專章規定。一是，區縣政府建立行政執法監督平臺，對街鎮和區縣執法部門的行政執法行爲實施監督，並通過監督平臺將執法依據、職權範圍、執法程序、執法人員情況及執法檢查情況等信息公開，開通投訴、舉報渠道，接受社會監督。此外，要求街鎮做好行政執法檢查記錄，作爲對其日常行政執法工作實施監督檢查的抓手。二是，明確區縣政府應當建立健全街鎮執法工作監督制度，納入依法行政考覈和績效考評體系,區縣政府法制機構負責監督工作。三是，爲強化依法行政能力和水平，規定街鎮應當明確法制機構，負責本街鎮執法監督、行政複議應訴以及推進依法行政工作。此外，爲確保街鎮綜合執法工作的順利開展，還對街鎮綜合執法保障以及責任追究等作出了規定。

　　記者探營

　　試點街鎮率先吃螃蟹嚐到甜頭

　　7月底，記者最先來到南開區向陽路街探營。剛好，片內居委會打來電話，稱一處底商窗改門。記者隨即與執法人員趕到現場。記者看到，底商老闆準備開一家燒烤店，晚上剛把窗臺打掉。一旦建成，不但整棟房子安全有威脅，而且也會影響附近居民生活。執法人員的突然降臨，老闆直言沒有想到，自稱再有半天時間就完工。在執法隊員的勸阻下，老闆燒烤店的生意泡湯了。

　　“這就是執法下移的直接效果，執法半徑短、反應速度快。以前，我們信息相對閉塞，等我們趕到時，飯館營業了，再去取締，難度就會加大。”南開區綜合執法局向陽路大隊安隊長說，現在，執法大隊與街道聯合辦公，共享資源，居委會的線索直接反饋過來，執法效率明顯提升。“海洋道上有一個違章，我們去了幾次，都吃了閉門羹。跟街道聯繫後，居委會大娘晚上吃飯的時候去登門家訪。人家樂呵呵地把門開了。雙方嘮着嗑，談笑之間，工作做通了。沒過幾天，對方同意自行拆除。沒費一刀一槍，這個違章拿下了。”

　　向陽路街道辦事處城管科科長鞏凡說自己也是試點的受益者。他說，今年的舊樓區改造任務很重，工作量是前些年的幾倍，“剩下的都是相對亂的小區，好乾的以前都幹了。以前，我們沒有執法權，根本拆不動違章。這下好了，執法局派人過來，我們有了執法權，人手也多了，效率自然高了。”鞏凡說，這兩天燕宇小區每天都要拉走五六車拆下來的材料，能幹得這麼痛快，主要歸功於街道試點的順利推進。

　　東麗區華明鎮是本市最早推行街道綜合執法的試點地區。街道城管辦副主任章銳說，經過6年的試點，該鎮的城市管理已經嚐到“甜頭”，管理工作實現良性運行。“我們的經驗是：60%的精力在服務，30%在管理，剩下的10%纔是執法。”他說，讓綜合執法天天去執法，既不現實，也容易製造新的社會矛盾，關鍵是搞好服務，將社區事物全部納入管理，創造良好的氛圍。“良性秩序建立了，大家自覺守法，問題自然就消除了。”

　　“拿違章來說，及時發現最重要。我們這裏，執法大隊和街道辦是一家，我們把鎮上4個大的物業公司協調好，每個公司出兩個人，納入到綜合執法隊伍中，24小時社區巡視，有苗頭出現就阻止、勸解；仍不聽的，再大兵壓境，組成強大陣勢拆除。但實際上，基本不用強拆，大多都自行解決了。”章銳副主任自信地說，在老百姓集中居住的示範鎮內，近2年來，基本沒有新建的佔路違章建築出現。在違章建築全國範圍內難以遏止的今天，不能不說是一個令人鼓舞的成績。

　　專家觀點

　　南開大學法學院教授傅士成：執法是下游 規劃纔是關鍵

　　南開大學法學院傅士成教授在接受採訪時，對天津此次“行政執法權下移”的改革探索思路和方向給予了肯定，“和過去是有區別的，過去是在平行機關轉移，現在是從職能部門轉向街鎮，是上下移動。執法下移，改變高高在上、離羣衆很遠的狀況，符合國家行政改革的精神，是積極的。”

　　對於此次改革，在肯定進步的同時，傅教授也提出了一些隱憂。“通過政府規章，將這麼多的行政權力，讓街鎮隊伍來掌握，有效監督的問題必須要引起重視。據我所知，現有政府法制機構有的僅有兩三個人，靠這幾個人，有能力盡到監督職能嗎？”傅教授說，他的另一個隱憂是，行政執法權下移到街鎮後，執法涉及多個領域，如環保、水務、勞動執法等，專業性都很高，街鎮執法的專業能力可能出現不足。綜合以後是爲了更好地執法，不能造成專業執法水平降低。執法中，街道必然還要尋求職能部門的支持、協調，會順暢嗎？政府令雖然把權力轉移了，但下面的磨合，仍需要下更大的功夫。

　　“執法重心下移，離老百姓更近，可能會解決以前解決不了的部分問題，效果是可以期待的。但是，街道執法下移，並不是百病皆治的‘靈丹’，要解決所有社會問題，不是單靠執法這一個環節就能解決的。”傅教授說，城市建設的理念，要從“管理”向“治理”轉化。管理是管理者的“獨舞”，治理是讓各個專業組織都能行動起來。現在的情況是，政府把所有的事情都獨自“背”起來，很累。“其實，很多東西是不適合政府擔的，要發揮社會組織的作用。現在有羣衆性的組織，包括物業公司、社會團體、行業組織等。政府要發揮被管理者的作用。我們所提的治理，就是指多主體的‘共舞’。”傅教授說，現在一個重要問題是，很多人不畏懼法律，不畏懼道德的淪喪，這很可怕。“對違法者都要制裁嗎？如果把社會秩序建立在強制基礎上，能帶來真正的秩序嗎？執法處罰，應備而不用、備而少用。”

　　傅教授說，城市規則的建立，是一個系統工程，涉及方方面面。執法應是“下游”，是出現問題後的處置。執法是最後一步，此次改革更多的是解決執法問題，這種改革是好的，但規劃合理性、科學性、民主性，更爲關鍵。“城市救助措施必須引起重視。我們所有人猶如都坐在一條船上。”傅教授說，“政府在救助方面做了很多工作，但到具體的被救助者，不可能每個人都滿意，還存在貧富差距，會產生一些社會問題。要徹底根治社會矛盾，這是一個綜合性、系統性工程。”

　　相關鏈接

　　街道綜合執法暫行辦法節選

　　街道辦事處都有嘛處罰權

　　第六條 授權範圍 街道辦事處可以集中行使下列行政處罰權，並可以實施與之相關的行政強制措施：

　　(一)城市管理綜合執法機關行使的全部行政處罰權；

　　(二)行使水務管理方面法律、法規、規章規定的對未經批准擅自取水行爲的行政處罰權；

　　(三)行使衛生和食品藥品監管方面法律、法規、規章規定的對未取得許可或超越許可範圍經營、買賣藥品、醫療器械行爲的行政處罰權；

　　(四)行使勞動保障方面法律、法規、規章規定對不按照要求報送書面材料、隱瞞事實真相、出具僞證或者隱匿、毀滅證據的；騙取社會保險待遇或騙取社會保險基金支出的；未經許可從事職業介紹活動的；職業中介機構向勞動者收取押金以及在職業中介服務不成功後未向勞動者退還所收取的中介服務費等行爲的行政處罰權；

　　(五)環境保護方面的法律、法規、規章規定的對製造噪聲干擾他人正常生活、發出高噪聲招攬顧客；餐飲服務經營者未採取有效污染防治措施，對附近居住環境造成污染的行爲的行政處罰權;未經批准焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾、秸稈、落葉等產生煙塵及有毒有害和惡臭氣體的物質的；在橋涵引道、邊坡挖坑取土，傾倒垃圾等廢棄物的行政處罰權；

　　(六)殯葬管理方面的法律、法規、規章規定的對在道路及社區非指定區域內焚燒花圈、紙錢及其他喪葬用品；非法從事或超出覈准登記經營範圍從事殯葬服務業務和殯葬設備、用品的生產、銷售等經營活動的行政處罰權；

　　(七)房屋安全管理方面的法律、法規、規章規定的對在住宅樓房外檐上增設門窗、拆窗改門或者擴大原有門窗尺寸行爲以及物業管理相關的行政處罰權；

　　(八)公安消防安全管理方面的法律、法規、規章規定的採取佔用、堵塞、封閉等方式妨礙疏散通道暢通和消防車通行的行政處罰權；

　　(九)行使衛生行政管理和食品藥品監管方面的法律、法規、規章規定的有關餐飲服務、食品安全管理方面的行政處罰權；

　　(十)行使商務管理方面法律、法規、規章規定的對未經備案變更擅自從事再生資源回收利用經營行爲的行政處罰權；

　　(十一)文廣方面的法律、法規、規章規定的擅自或違規安裝、使用衛星地面接收設施的；擅自從事娛樂場所經營活動的；互聯網上網服務營業場所經營單位在規定營業時間以外營業、接納未成年人、未懸掛《網絡文化經營許可證》或者未成年人禁入標誌、未按規定覈對、登記上網消費者的有效身份證件或記錄有關上網信息的行政處罰權；

　　(十二)安全生產監督管理方面的法律、法規、規章規定的生產經營單位或個人未經許可或超越許可範圍擅自生產、經營、儲存煙花爆竹製品及其他危險物品行爲的行政處罰權。

　　(十三)保障街道辦事處正常開展發放最低生活保障金、撫卹金等日常行政管理工作所需的其他行政處罰權；

　　(十四)法律、法規、規章規定或市人民政府決定調整的街道綜合管理方面的其他行政處罰權。

　　記者手記

　　期待從“獨舞”到“共舞”

　　行政執法面臨的困惑，具有全國性、普遍性。行政執法，尤其是城管執法中面臨的困局，不是免掉幾個局長，更換一批執法隊員就能徹底解決的。要破題行政執法困局，必須從體制層面重新梳理、審視，只有架構全新的、更具有實踐操作意義的體系，才能找到“破冰”之策。爲破解行政執法困局，有的城市推出“鮮花執法”、“眼神執法”，甚至“跪式執法”，這些雖然都不失爲一種探索，但多數都被視爲譁衆取寵，流於形式，無疾而終。

　　天津的城市管理經驗，亮點頻現，並曾多次在全國推廣。天津市的決策層沒有躺在功勞簿上，而是潛心於社會管理的研究，形成一套“天津經驗”，自我加壓、迎難而上。浙江、江蘇、廣州、上海等部分經濟比較發達地區，也在探索街道綜合執法下移的模式。但是，這些城市多數尚在摸索、嘗試階段。專門爲街道行政執法立法，在全市範圍內系統性廣泛推行，天津是當之無愧的“破冰者”。

　　市政府能否授權街鎮集中行使行政執法權？權力從哪裏來？此次改革，在法律上是否存在障礙？此次改革在全國沒有先例，天津市政府法制辦多次召集市政府法律顧問等相關專家、學者，做專題研究，並幾次去國家法制辦專題請教，獲得了一致支持和認可，消除了法律上的障礙。

　　破題行政執法困局，街道綜合執法改革只是其中一步。我們不要寄希望辦法的出臺就解決所有問題，一下子就“柳暗花明”。但是，將執法作爲城市管理的最後一環，變管理爲共同治理，變“獨舞”爲“共舞”，應該是我們堅定不移的改革方向。我們還需要不斷總結經驗，放寬視野、邁開腳步，探尋更爲光明的改革大道。我們堅信，只有闊步進取，才能不甘人後、勇爲人先，讓天津的城市更美好，讓天津的人民安居樂業。