|
||||
60年前的今天,1211名全國人大代表走進中南海懷仁堂,參加第一屆全國人民代表大會第一次會議。這標誌着我國以人民代表大會制度爲基礎的政權制度得到全面確立。
60年裏,中國選舉制度所邁出的每一步都備受關注:從首部選舉法誕生到對現行選舉法的五次修改,從等額選舉到差額選舉,從農村和城市全國人大代表所代表人口數比例爲8:1到4:1,再到“同票同權”。
近日,曾任全國人大常委會法制工作委員會副主任、全國人大法律委員會委員的張春生接受記者採訪,回顧我國從等額選舉到差額選舉的歷程。
上世紀50年代選舉並非絕對等額選舉
50年代選舉法、地方組織法和全國人大組織法,是新中國的首批選舉法律。
張春生認爲,當時的選舉法律有一個很大的特點,即突出地借鑑了蘇聯的選舉制度。“蘇聯的印跡比較深,因爲我們50年代人民代表大會制度也是從蘇聯借鑑得比較多。50年代的選舉,就選舉的民主程度來說低於現在,典型的是沒有差額選舉。”
他指出,這並不意味着50年代就禁止差額選舉。
“1954年第一屆全國人民代表大會,就是首次開會有一個重要議程,選舉國家主席。選舉國家主席的時候先要有候選人,那時候的中共和民主黨派協商,提出毛澤東做國家主席候選人。選舉活動開始的時候,主持會議的劉少奇同志在公佈了毛澤東做國家主席候選人之後,還向大會徵求意見,問有沒有別的代表團、代表提出另外的國家主席候選人,有這樣一個程序。”張春生介紹,“彭真同志後來說,如果人家提出別的候選人,那也得列入候選人名單,那就叫差額選舉。但是那個時候的毛主席威望如日中天,他領導中國人民建立了新中國,所以下面靜默了一小會兒就熱烈鼓掌,就沒有別的候選人了,開始選舉。這意味着我們並不是絕對的等額選舉。”
1979年實現從等額選舉到差額選舉的突破
1979年7月,五屆全國人大重新制定的選舉法和地方組織法第一次以法律的形式明確規定了差額選舉制度。此後,歷次選舉法、地方組織法的修改,差額選舉制度都成爲修改完善的重要內容,尤其是有關地方國家機關領導人員的差額選舉制度。
在張春生看來,這次修改有兩個重要進展。一個進展是把各級人大代表的選舉一律變成了差額選舉,另一個是將直接選舉從鄉鎮一級擴大到縣。“所謂直接選舉是縣鄉的代表在選區裏由選民直接投票,這個確定的差額是三分之一到一倍。選舉要選一個代表得有兩個候選人。如果選兩個代表,至少三個候選人。設區的市、省和全國叫間接選舉,下一級人民代表大會選舉上級代表,這個差額也定死了,必須達到五分之一到二分之一。比如一個省要選100個代表,最低差額要有20個,在120人中選100個。”
“1979年確定差額選舉的時候,意見並不完全一致。”張春生披露,“尤其是選官員,政府、法院、檢察院、人大常委會主任,黨內意見並不完全一致,應該說多數黨的幹部、黨員還是擁護搞差額選舉。咱們的差額不是競選,有競爭因素但不是競選。但是那個時候黨內主政的這些領導人,像小平同志、耀邦同志、彭真同志,是力主要推進差額選舉的,所以最後黨內若干政治生活問題準則還是在黨內通過了。”
省長候選人落選事件引發討論
爲了進一步堅持和完善差額選舉,1986年12月我國修改地方組織法,取消了經差額預選後實行等額選舉的規定,並且明確規定地方各級人大常委會副主任和政府副職的候選人數應比應選人數多一至三人,進行差額選舉。
此後,差額選舉中“落選”事件的發生也引發了不小爭議。
1993年1月15日,在浙江省八屆人大一次會議上,主席團提名的省長候選人落選,原定的副省長候選人萬學遠當選。又過些天,貴州也發生同樣的“民主事故”:主席團提名的省長候選人落選,原定的副省長候選人陳士能當選。
張春生介紹,這兩件事在當時引起了震動。“中組部部長開了個座談會,因爲還有13個省沒有換屆呢,讓大家看看怎麼辦,怎麼做好工作,使得提名的候選人順利當選。”
張春生披露,發言的時候有種態度十分強硬。“說所以沒當選,問題就出在候選人聯名上,如果沒有候選人聯名就不會出落選的事。持不同意見的是當時的廣東省委書記謝飛同志,他說如果把代表聯名堵回去並不合法,我們廣東省委相信我們自己的選擇,我們推薦的幹部我保證都能當選。謝飛旗幟鮮明,維護法律。果然,當年廣東省的選舉,省長、副省長、主任、副主任都是高票當選。”在張春生看來,“只要把人選準,沒有問題。”
1995年,選舉制度發展到第三階段,差額選舉的原則進一步程序化。地方組織法再次修改,明確規定地方國家機關領導人員的選舉,提名人要按應選人數提名候選人,提名人數不得超過應選名額。
觀點
差額選舉“給候選人一個壓力”
“現在第一位的問題是要堅持現在規定的制度,不要再往後退,往後退對黨、對國家的政治生活都沒有好處。”張春生直言,“現在讓我看差額選舉原則,有一部分地方人大執行得不好。或者直說吧,這裏有些倒退,這個問題恐怕是值得引起重視的問題。”
在他看來,差額選舉有三個好處。“第一,他給了選民、代表的選擇權。第二,給候選人一個壓力,努力做好工作。第三,給組織部門一個約束,他必須精細考察,提出的候選人是比較過硬的。這樣督促組織部門、人事部門更敬業地工作,把人選好,綜合起來還是差額選舉好得多。”
張春生表示,在差額選舉問題上是有不同意見,但是人大多數負責同志、代表、委員還是擁護差額選舉的。“所以1995年修改選舉法沒有往後退,還是堅持下來了。現在選舉法、組織法,如果說做完善不是什麼再推進的問題,按現有的法律辦事就很不錯。”
內存
差額選舉大事記
1979年下半年起
在試點的基礎上,開展了全國範圍內縣級直接選舉。普遍採取差額選舉等民主方式。
1988年
七屆全國人大一次會議選舉全國人大常委會委員首次實行差額選舉。
1990年
《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》發佈,隨後《中國共產黨地方組織選舉工作條例》通過,規定黨的地方組織和黨的基層組織,部分黨內職務要實行差額選舉,標誌着將差額選舉引入黨內選舉。
1994年
《中國共產黨地方組織選舉工作條例》對黨內差額選舉進行了規範,規定地方各級黨代會代表差額比例不少於20%,黨委委員、候補委員和紀委委員差額比例不少於15%,黨委常委和紀委常委的候選人數,應分別多於應選人數1至2人。
2004年
黨的十六屆四中全會提出:適當擴大差額推薦和差額選舉的範圍和比例。
2007年
在中共十七屆全國代表大會上對中央委員會委員、候補委員和中央紀律檢查委員會委員預選,預選採用差額選舉辦法,差額比例在8%以上。據《法制日報》
揭祕
60年來中國法律草案修改如何徵民意?
向社會公佈法律草案公開徵求意見,是全國人大常委會在立法工作中擴大公民有序參與、提高立法質量的重要方式之一。
全國人大常委會辦公廳研究室二局局長艾志鴻在《全國人大常委會向社會公佈法律草案工作的回顧與思考》一文中指出,全國人民代表大會成立60年來,全國人大常委會向社會公佈法律草案工作經歷了從無到有、從初步探索到逐步規範的發展歷程,爲提高立法工作科學化、民主化水平,宣傳普及法律發揮了重要作用,也得到了社會各界的廣泛認可和高度評價。
1954年憲法草案初稿下發至地方討論
向社會公佈法律草案徵求意見,最早可以追溯到1954年制定憲法時期。
全國人大常委會辦公廳研究室二局局長艾志鴻撰文披露,在制定憲法過程中,憲法草案初稿曾下發到各大行政區、各省市的領導機關和各民主黨派、各人民團體的地方組織討論,共有8000多人、歷時81天對憲法草案進行大討論,提出了5900條修改意見。
1954年6月14日,中央人民政府委員會舉行第30次會議,通過了憲法草案和關於公佈憲法草案的決議,要求全國地方各級人民政府立即在人民羣衆中普遍地組織對於憲法草案的討論,發動人民羣衆積極提出自己對於憲法草案的修改意見。
6月15日憲法草案公佈後次日,《人民日報》發表題爲《在全國人民中廣泛地展開討論中華人民共和國憲法草案》的社論,在隨後的兩個多月時間裏,全國共有1.5億人蔘加討論,提出許多意見。
據當年9月11日出版的《人民日報》報道,在全民討論中共提出了118萬條修改和補充的意見,已先後交憲法起草委員會。根據這些意見,憲法起草委員會對原草案再次進行了修改。1954年9月15日,一屆全國人大一次會議通過了中華人民共和國憲法。
1982年
《人民日報》發社論推動憲法修改意見徵集
1982年4月召開的五屆全國人大常委會第23次會議通過了關於公佈憲法修改草案的決議,決定公佈憲法修改草案,交付全國各族人民討論。
4月28日,憲法修改草案全文發佈,4月30日《人民日報》發表題爲《全民動員討論憲法草案》的社論,指出要動員全國各族人民開展憲法修改草案的討論,這是對全體人民進行社會主義民主和法制教育的一次極好機會,也是人民行使管理國家事務權利的一種途徑和方法。這次對憲法修改草案的討論持續了四個多月,到8月31日結束。
艾志鴻指出,這次公佈憲法修改草案,是全國人大常委會成立以來第一次向社會公佈法律草案徵求意見,具有里程碑意義。從公佈程序來看,基本上是參照1954年憲法草案公佈的做法,採取全國人大常委會接受憲法修改委員會提出公佈草案的建議、在常委會會議通過相關決議後正式公佈的方式,再由《人民日報》發表社論進行宣傳、動員和推動。
2001年
報紙全文公佈婚姻法修正案草案
九屆全國人大期間,法律草案公佈工作取得顯著進展,並進入依法發展的時期。1998年,全國人大常委會工作要點提出:“重要的法律草案可以在報刊公佈,廣泛徵求意見。”
一年內,常委會先後將土地管理法修訂草案、村民委員會組織法修訂草案和合同法草案向社會公佈徵求意見,人民羣衆反響強烈。
2000年3月15日,九屆全國人大三次會議通過了立法法,該法第三十五條規定:“列入常務委員會會議議程的重要的法律案,經委員長會議決定,可以將法律草案公佈,徵求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委員會工作機構。”全國人大常委會法律草案公佈工作此後有了法律依據。
立法法出臺後,常委會向社會公佈徵求意見的第一部法律草案是婚姻法修正案草案。
九屆全國人大常委會第19次會議對婚姻法修正案草案進行再次審議後,全國人大常委會辦公廳於2001年1月11日發出關於公佈婚姻法修正案草案徵求意見的通知,將修正案草案二次審議稿在報紙上全文公佈,廣泛徵求全國人民的意見。
艾志鴻表示,這次徵求意見活動,是繼憲法草案公開徵求意見後,全國廣大人民羣衆最爲關注的一次,在一個多月時間內共收到羣衆來信來電3829件,對原婚姻法的絕大多數條款都提出了意見。2001年4月28日,九屆全國人大常委會第21次會議審議通過了婚姻法修正案。
2005年
物權法草案首次通過網絡徵求意見
從2003年3月到2008年3月,在十屆全國人大任期內,常委會公佈了物權法草案、勞動合同法草案、就業促進法草案、水污染防治法修訂草案等重要法律草案。
2005年1月由全國人大常委會辦公廳主辦的中國人大網正式開通,當年7月常委會就向社會公佈物權法草案,這是常委會首次通過官方網站公佈草案和徵求意見。
此後,人們既可以將意見書面寄送各地省級人大常委會或全國人大常委會法工委,也可以通過中國人大網站直接提出意見。
2008年4月20日,全國人大常委會辦公廳在全國主要新聞媒體和中國人大網向全社會公佈了食品安全法草案。此後,全國人大常委會審議的法律草案原則上都在中國人大網上公佈,重要法律草案還在全國主要新聞媒體上公佈,使法律草案公佈成爲一種常態化的制度安排。五年中,常委會先後向社會公佈48件法律草案。
在向社會公佈的這些法律草案中,收到意見最多的是勞動合同法修正案草案,意見數量高達55萬多條,位列第二、第三的是預算法修正案草案和個人所得稅法修正案草案,分別收到33萬和23萬多條意見。
2013年
向社會公佈二審稿徵求專業人士意見
2013年3月十二屆全國人大換屆以來,全國人大常委會改變只向社會公佈一次法律草案的做法,除公佈法律草案初審稿徵求意見外,還向社會公佈法律草案的二審稿,再次徵求民意。
迄今爲止,常委會已經通過中國人大網向社會公佈了消費者權益保護法修正案、環境保護法修正案和資產評估法等3部法律草案的二審稿。
以環境保護法修正案草案爲例,草案初審稿向社會公佈徵求意見時收到11748條意見,二審稿公佈後收到2434條網上意見和48封來信。艾志鴻撰文指出,從提出意見者的職業上看,對二審稿提出意見最多的是環保工作者,佔總數的36%,其次是企業、行政機關和環保組織的工作人員。雖然草案二審稿收到意見的數量有一定程度的減少,但依然受到社會各界特別是專業人士的關注,提出的意見主要針對二審稿在初審稿基礎上做的修改和新增加的內容,反映的情況和問題比較集中,效果很好。