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近些年來,我國一些地方的“幹部走讀”現象較爲普遍,社會上對此議論頗多。所謂“幹部走讀”,一般是指縣鄉兩級幹部家住縣城以上的城市,本人在縣城或者鄉鎮工作,要麼早出晚歸,要麼週一去單位上班、週五回家過週末。對於這種現象,社會上的議論多是批評性的,認爲這些幹部脫離羣衆、作風漂浮、官僚主義,造成行政成本增加和腐敗。一些地方黨委和組織部門也採取了不少措施試圖減少這種現象,如規定幹部每週或者每月在工作地必須“住讀”多少天,改善“走讀”幹部在工作地的住房和其它生活條件。但是,這些做法收效並不明顯,“走讀”現象並沒有真正減少,“住讀”幹部的作風也沒有明顯改善。這就需要我們深入分析和正確認識“幹部走讀”這一現象。
●“幹部走讀”是我國城鄉發展不平衡的必然結果,是農村社會結構變化和幹部人事制度的產物
分析“幹部走讀”現象的原因,可以概括爲兩個主要方面:一方面,“幹部走讀”是城鄉發展不平衡和城鄉人口流動的產物。改革開放以來,我國城鎮化水平迅速提高,其重要表現和成果是農村人口迅速向城鎮遷移,由農民轉變爲市民,實現職業和生活方式的轉變。這是社會發展和社會進步的必然趨勢。但是,我國在城鎮化水平迅速提高的同時,城鄉發展差距並沒有縮小,反而越拉越大。也正是在這種背景下更多的農村人口願意遷移到城鎮工作和生活。很多農村基層幹部和其他農村人口一樣,想方設法把自己的家庭搬到了縣城甚至更大的城市居住生活,其目的一是希望家庭生活環境和條件更好一些,二是希望能夠給孩子創造更好的讀書和就業的環境和條件。
另一方面,“幹部走讀”是農村社會結構變化和幹部人事制度的產物。一是改革開放以來,城鎮大門向農民逐漸打開,農村人口可以而且已經大量向城鎮遷移和流動,大量農村知識青年進城;二是恢復高考制度,使很多優秀的農村青少年通過大中專考試選拔脫離了農村;三是所有制結構和就業創造制度的變化,農村“精英”有了更多的發展機會和渠道。所有這些已經和正在改變着城鄉社會結構,同時深刻影響着農村幹部人才的來源和培養。同時,相當一部分鄉鎮基層幹部需要從城鎮在職幹部中選拔和培養,而城市機關的中青年幹部雖然具有較高的學歷文憑和知識水平,但是缺乏對國情特別是農村實際情況的真切瞭解,缺乏基層特別是農村工作的實踐鍛鍊,處理複雜問題、應對複雜局面的能力不足,也需要把他們放到基層特別是鄉鎮去鍛鍊。因此,根據農村工作的實際和幹部培養兩個方面的需要,這些年來,各地都在積極探索讓優秀的有培養前途的城市機關的中青年幹部到鄉鎮工作。另外,爲了避免本地幹部可能受到過多的親情友情干擾而無法正常工作,地方各級黨政主要領導一般都實行異地交流制度。
●某些幹部脫離羣衆、作風不實,甚至產生腐敗行爲,其主要原因不在“走讀”
當前,羣衆議論較多的某些幹部脫離羣衆、作風不實等問題,是由多種原因造成的,“走讀”只是其中的一個外在原因,根本原因在於幹部的激勵和約束機制不完善,也即通常所說的幹部選拔任用和監督體制不完善。
現在,有些地方對於幹部的考覈、提拔任用的權力主要掌握在上級領導,特別是上級黨委和組織部門主要領導的手中,幹部服務的對象普通老百姓在領導幹部的升降去留上的發言權和影響力相對較小。因此,某些地方幹部以領導滿意不滿意和高興不高興爲工作好壞的最高標準,“不怕羣衆不滿意,就怕領導不高興”,“只要領導一句話,不怕羣衆萬人罵”。這部分人向上跑官、要官、花錢買官、不深入羣衆認真調查研究、認真聽取羣衆意見、認真解決羣衆的實際困難,也就不難理解了。幹部任期越來越短,有的地方領導幹部像走馬燈一樣更換,少數地方主要領導任期平均不到2年,5年內要換3任領導。人心思走,不少基層領導幹部不安心工作,一些人把到基層工作作爲升遷的手段。這樣的幹部人事任用考覈制度很容易造成某些幹部的“唯上”甚至“媚上”。
有人說,現在鄉村政權是自上而下的“壓力型”體制,即上級政府層層給農村基層政府下達各種指標和任務,縣鄉兩級政府特別是鄉鎮政府很多時間用於完成上級下達的各種任務,特別是帶有濃厚形式主義色彩的達標升級和檢查評比活動,佔用和分散了基層特別是鄉鎮幹部很多精力,他們倒是密切聯繫了來檢查工作的上級領導,但是疏遠了真正需要服務的普通羣衆。
某些地方現行的權力配置結構和決策體制,在某種情況下,容易使集體決策變成“少數人說了算”。本來決策權、執行權和監督權應該既適度分離、相互制約又相互協調,避免權力高度集中於少數人之手,形成合理的權力結構和運行機制,但是現實中在一些地方存在着黨政不分、以黨代政的現象,作爲權力機關的人大作用發揮得不夠,政協參政議政作用有待進一步加強,有的地方黨政機關特別是主要領導權力過大,在用人、用錢、重大事項和重大工程投資等方面可謂“一言九鼎”,在這種情況下,民主科學決策的程序和要求很難落實。另外,一些地方各級黨政領導幹部的監督約束體制和機制又不夠完善,在一定程度上存在着“上級監督下級太遠、同級監督同級太軟、下級監督上級太難、組織監督時間太短,紀委監督爲時太晚”的現象,而且現在主要強調的紀檢監察、審計等方面的內部監督,而對於新聞輿論和羣衆參與的權力監督重視不夠,造成某些地方領導幹部權力過大容易滋生腐敗。
●真正有效的做法是,深化幹部人事制度改革、財政預算制度改革和權力監督制度改革
治理“幹部走讀”現象的初衷是要促進領導幹部密切聯繫羣衆,減少行政成本,預防和減少腐敗,切實方便地爲基層老百姓排憂解困,推動基層經濟社會發展。但是,減少“幹部走讀”現象並不能真正達到這一目的。相反,隨着我國交通通訊條件的改善和城鎮化進程的加快,以及幹部交流制度的推廣,“幹部走讀”現象可能會越來越多。真正有效的做法是,深化政治經濟等多方面的改革,推動幹部作風的轉變,防止因“幹部走讀”可能帶來的負面影響。要建立健全民主科學的幹部考覈、選拔任用制度,對於領導幹部政績評價和晉升要賦予老百姓一定的權力,充分聽取他們的意見;要建立健全更加科學的權力配置結構和運行機制,建立健全具有約束性的決策和執行機制;嚴格實施幹部任期制;建立健全符合農村基層實際的工作制度,注意從農村本地選拔和培養鄉土幹部;要規範財政預算支出,特別是領導幹部個人用車、交際等行政成本的支出,要公開透明,嚴格控制。此外,在改革和完善黨政機關內部組織監督的同時,加強社會公衆對公共權力的監督。(國家行政學院政治學教研部副主任、教授龔維斌)
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