《瞭望》文章：“後備幹部”制度化走向

　　完善後備幹部制度，關鍵在於增加透明度和競爭性，把“民主、公開、公平、擇優”的基本原則，融入到每一個具體安排當中

　　最近，隨着中央和國家機關到省區市交流任職幹部培訓班在京結束，來自54箇中央和國家機關部委的66名京官也陸續赴地方任職鍛鍊。他們平均年齡46.5歲，最小的41歲，且大都被視爲各部委“後備幹部”。

　　後備幹部羣體，以少有的高調形式，又一次躍入普通公衆的視線。來自高層的種種跡象表明，中央正在對不同區域間的後備幹部進行宏觀統籌，不同地區之間的幹部交流在逐步擴大。

　　“此前培養後備幹部，大多在單位和系統內部培養，而目前將幹部直接派地方任職，這種培養將更具開放性和挑戰性。”北京師範大學政治學與國際關係學院副教授沈友軍接受《瞭望》新聞週刊記者採訪時表示。

　　近年來，各地積極探索幹部選拔方式。作爲我國一項重要的幹部選拔制度，後備幹部制度也將面臨着增加透明度和競爭性等諸多改革創新的挑戰。

　　本刊記者調查發現，在多數公衆眼裏，後備幹部是一個頗具神祕色彩的羣體。對於後備幹部如何選擇、培養，如何從幕後走向前臺，均鮮爲人知。那麼，後備幹部這個羣體，到底經歷着一個怎樣的成長曆練呢？

　　“後備幹部”頗具神祕感

　　今年32歲的小崔，是北京某機關公務員，前不久剛被選爲副處級後備幹部，親友們都爲他感到高興。但這樣一個問題卻讓小崔哭笑不得：後備幹部是一種什麼職務？

　　在本刊記者的隨機採訪中，對後備幹部這個羣體，僅有27%受調查者表示通過各種渠道“瞭解一些”，而73%的受調查者表示“不瞭解”。一些受訪公務員也向本刊記者坦言，儘管已在機關工作多年，但對“後備幹部”既熟悉，又陌生。

　　何謂後備幹部？是指各級黨委按照幹部管理權限，根據有關選拔標準和選拔程序，選拔出德才素質好、有培養前途和發展潛力的優秀幹部，爲上一級領導班子補充幹部而準備的後備人選。

　　中央2002年7月9日頒佈實施的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》明確指出，“黨政領導班子成員一般應當從後備幹部中選拔。”

　　事實上，目前在我國領導幹部羣體中，就有不少人是先被選爲後備幹部，然後通過組織多年的培養、考察，才逐步走上重要的領導崗位。總的看，年輕、高學歷已成爲後備幹部最突出的特點。

　　“後備幹部是各級領導幹部的重要來源，其整體素質的高低，直接影響着領導幹部隊伍素質的高低。”華南師範大學理論部副主任談方教授對本刊記者分析，“成爲後備幹部後，就被視爲走上了提拔使用的一個重要‘臺階’，以後將有更多提拔機會。”

　　從近年情況來看，對後備幹部的挑選範圍在不斷擴大，各地並不侷限於黨政機關，國有企業、高校、科研院所等單位也在選拔之列。

　　按照規劃，中央要求在2009年下半年建立起新的後備幹部名單——選拔200名左右正省部級單位黨政正職後備幹部、1500名左右市(地、州、盟)黨政正職後備幹部、10000名左右縣(市、區、旗)黨政正職後備幹部。

　　“如果加上國有企業、高校、科研院所等各種級別的後備幹部，估計不是一個小數目。”中國社會科學院尹韻公研究員告訴本刊記者，“從趨勢上判斷，後備幹部的選拔範圍將會越來越大。”

　　“除要有基層工作經驗外，對後備幹部的政治敏銳性和政治鑑別力，也屬於考察重點，尤其是應對突發事件等的表現。”尹韻公說，“後備幹部隊伍中，還有適當數量的女幹部、少數民族幹部和黨外幹部。”

　　中央還提出要形成“複式年齡結構”，正省部級後備幹部要求年齡不能超過58歲，以55週歲以下的幹部爲主體；而到縣處級後備幹部，則要求是以45週歲左右的幹部爲主體，並特別要求35週歲以下的幹部要有一定數量。

　　幹部儲備的“國家戰略”

　　後備幹部制度產生於1980年代初期，主要是爲了解決當時迫在眉睫的新老幹部正常交替問題。

　　“經過‘文革’這一特殊歷史事件，幹部更替危機程度加重，後備幹部制度正是創造性應對這一危機的制度安排。”談方說，“這是一個具有戰略眼光的幹部培養計劃，旨在對一批比較優秀的幹部進行跟蹤管理和培養。”

　　1982年，鄧小平提出了幹部隊伍“四化”方針，指出“實現幹部的革命化、年輕化、知識化、專業化，是革命建設的戰略需要”。顯然，培養選拔大批優秀中青年幹部已成爲當時一項緊迫任務。

　　同年，黨的十二大提出了建設各級領導班子第三梯隊的重大戰略決策。中央提出，爲了使國家能夠長治久安，使黨和國家的方針、政策能有連續性，必須抓緊第三梯隊的建設。因此，一定要建立和健全後備幹部制度。

　　1983年10月5日，中組部發布《關於建立省部級後備幹部制度的意見》，這個重要的指導性文件成爲後備幹部制度正式確立的標誌。

　　1994年，黨的十四屆四中全會集中討論黨的建設問題，並通過了《中共中央關於加強黨的建設幾個重大問題的決定》，明確指出要進一步做好後備幹部工作，重視各級黨政領導班子主要負責人的選拔培養，爲各級領導班子培養出質量合格、數量充足的後備幹部。

　　中組部2000年9月2日印發的《黨政領導班子後備幹部工作暫行規定》，對黨政領導班子後備幹部的條件、數量、結構以及選拔、培養和管理原則作出了詳細的規定，後備幹部制度成爲黨政人才選拔培養的重要制度，並逐步發展和規範化。該文件還強調，“後備幹部一般按領導班子職數正職1:2、副職1:1的數量確定。”

　　2009年2月，“2009-2020年全國黨政領導班子後備幹部隊伍建設規劃”下發，這是中央首次制定後備幹部隊伍建設規劃，隨後下發了與之配套的《關於加強培養選拔年輕幹部工作的意見》。跨度長達12年的規劃拉開了後備幹部選拔的大幕。

　　在多位受訪專家看來，後備幹部制度從改革開放初期正式確立到現在，已順利完成了新老幹部交替的歷史任務，並以制度的形式固化下來。

　　“備而不用”和“用而不備”

　　需要正視的是，後備幹部制度在有些地方也存在透明度不高、目標不明確，缺乏通盤考慮和分類管理等問題；其中“備而不用”、“用而不備”，是一個突出問題。

　　“有的單位和部門，後備幹部選拔工作透明度不高，不搞民主推薦，不考察，‘一把手’說了算或少數人暗箱操作的現象很嚴重，難以形成充滿生機與活力的公平競爭機制。”沈友軍認爲。

　　“有些地方選定後備幹部後，名單並不公開。”沈友軍指出，“這導致幹部羣衆的監督失去目標指向，造成所在單位培養幹部方面無作爲，同時也弱化了後備幹部奮發向上、承擔責任的精神。”

　　本刊記者發現，在後備幹部選拔中，存在拉票賄選等問題。不久前，中央紀委、中組部聯合下發的《堅決剎住用人上的不正之風——關於12起違規違紀用人典型案例的通報》，其中就曝光了一個後備幹部拉票的典型案例——

　　2009年9月7日，黑龍江省齊齊哈爾市政府原祕書長李維羣，在得知黑龍江省委組織部考察組即將到齊齊哈爾市進行地廳級後備幹部推薦考察後，先後給180多名領導幹部發送410多條手機短信進行拉票。根據查明的事實，黑龍江省委組織部決定，取消李維羣的副廳級後備幹部考察人選資格，齊齊哈爾市委免去其市政府黨組成員、祕書長職務。

　　而在一些地方也出現培養目標不明確，缺乏通盤規劃和考慮等問題。比如，對後備幹部培養工作不夠重視，對班子的年齡、專業結構、文化和搭配情況，以及從長遠考慮如何調配班子、選拔何種類型何種專業特長的幹部心中無數，缺乏全局性、綜合性的培養辦法，沒有進行有計劃、有步驟的培養。

　　“備而不用”和“用而不備”問題更值得關注。由於從“備”到“用”出現斷裂帶，導致有些地方在後備幹部培養方面，出現“備”和“用”的嚴重失衡。在有些地方，甚至真正由“備”而“用”的不足15%，80%以上的後備幹部埋沒在名冊裏。

　　“四年前入選後備幹部時，十分興奮。”北京市某局處級後備幹部小周對本刊記者說，“這說明自己的工作已獲得上級認可。同時，在同等條件下優先提拔後備幹部，自己以後也有了更多晉升機會。”

　　但小周的心態，還是同很多後備幹部一樣，經歷了由熱情高漲到逐漸平淡的過程。“幾年過去，後備幹部中只有少數人得到提拔，而一些不是後備幹部的人，卻有不少得到了重用。”小周抱怨道，“在很多人眼裏，後備幹部只能上，不能下，即使原地踏步，也算是一種失敗。”

　　讓民意擁有更多發言權

　　多位受訪專家認爲，完善後備幹部制度，需增加透明度和競爭性，把“民主、公開、公平、擇優”的原則，融入到具體安排當中，更應與公選制度有機結合起來。

　　“幹部人事制度改革的真正目的，是把最爲優秀的人才選拔到領導崗位上。”尹韻公認爲，“進入後備幹部羣體，不一定就要提拔，後備幹部如果不足夠優秀，也可備而不用。但多數後備幹部‘備而不用’，也說明了這項制度仍有待改進。”

　　在尹韻公看來，後備幹部制度迫切需要打破封閉性和神祕化，實現由“少數人選人”向“多數人選人”轉變，尤其要有效約束“一把手”用人權，杜絕在選人用人上搞暗箱操作，讓民意擁有更多發言權，真正把那些優秀幹部選拔進後備幹部羣體，讓更優秀的後備幹部進一步得到提拔重用。

　　“只要嚴格按照科學性和民主性來選人，就能選出優秀的幹部。”尹韻公認爲，培養要充分考慮到後備幹部的不同層次和特點，做到有針對性地進行培養，尤其要避免“一鍋煮”的現象發生。

　　“選人和用人，重在遵循科學性和民主性。”原國家人事部常務副部長程連昌認爲，“選拔任用幹部的公開性、透明性、民主性、科學性也要不斷髮展和充實。”

　　受訪專家建議，可採取輪崗、易地交流任職、掛職鍛鍊等方式提高後備幹部的實際能力。更需使後備幹部保持緊迫感，即進後備幹部羣體，並非進入升遷的“保險箱”，若不思進取，也將會被淘汰出局。

　　“在後備幹部隊伍管理中引入競爭機制和退出機制。”沈友軍說，“要結合年終考覈、民主評議、綜合考察等結果，每年對後備幹部隊伍進行調整補充。對不勝任工作、出現違規、違紀等問題的後備幹部堅決清退。在確保整個後備幹部隊伍高質量的基礎上，進一步提高後備幹部使用率。”

　　“如果採取公開選拔、公推公選等競爭性方式把優秀幹部選拔爲後備幹部，可有效抑制幹部選拔中的買官賣官、跑官要官行爲，也是選優配強領導班子、提高選人用人公信度的一條重要途徑。”談方認爲。

　　同時，多位受訪專家還指出，在選拔任用幹部時，視野應更開闊，不僅在後備幹部中挑選，還要在更廣泛的範圍內選擇，將預備對象和普遍對象相結合，探索出一條競爭性選拔與後備幹部隊伍建設相結合的新路子。