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集約節約用地創新土地管理模式
——濱海新區全面實施“十大改革”調查報告·【深化土地管理制度改革】
土地是民生之本、發展之基、財富之源,與土地極端重要性相伴的是土地的極端稀缺性,因此,堅持經濟效益、社會效益、生態效益協調統一,不斷提高土地利用效率;堅持統一規劃、合理佈局、促進區域、城鄉、產業用地結構優化;堅持當前與長遠相結合,提高土地對經濟社會發展的保障能力,努力建立資源節約型、環境友好型社會是中央對我國土地管理的根本要求。濱海新區雖然在港口和市區之間有很多荒地,具有土地的優勢,潛力很大。但堅持統一規劃、合理佈局,優化用地結構,堅持當前與長遠結合,提高土地的資產效益和保障能力,一直是濱海新區土地開發利用的根本遵循。從優化土地利用結構,改革土地管理方式,創新土地管理機制入手,形成集約節約用地的格局。
與成功進行管理體制改革同時,新區推出了土地管理制度改革,充分發揮土地資源、資產、資本的統合效益,推動開發建設,夯實築堤行動的制度基礎,實現新區土地的依法管理、節約集約利用,促進新區的可持續發展。
如果說打好開發開放攻堅戰是濱海新區2270平方公里土地上的一篇大文章,那麼正在深入推進的“十大戰役”就是這篇大文章的謀篇佈局之役,搭建間架結構之筆,它對於重構新區產業版圖,優化新區空間佈局,實現國家給新區的目標定位有着決定性的意義。打好“十大戰役”,必須集中要素幹大事。土地,正是新區需要集中統籌的諸多重要要素之一,依法管理、集約利用,在法規、制度和效益考量等一系列土地管理的制度設計上,濱海新區都爲打好“十大戰役”奠定了堅實的基礎和科學的規範。
隨着濱海新區開發開放的不斷深入,“十大戰役”向縱深推進,“啓動器”變“吸附器”,大項目好項目紛至沓來,既立足當下,促進項目落地,又着眼未來,爲可持續發展預留空間。濱海新區以攻堅戰爲綱,以“十大戰役”爲目的開發建設,走出了一條清晰的路徑。而這條路徑當中,土地管理制度改革是基石。這個制度的座標參照,就是在努力成爲深入貫徹落實科學發展觀的排頭兵的同時,成爲依法管地用地、集約節約用地的排頭兵。
“十二五”開局年,作爲“十大改革”的重要組成部分之一,深化土地管理制度改革,必將助力新區成爲依法管地用地、集約節約用地的排頭兵。
深化改革 科學規劃爲打好攻堅戰提供保障
土地管理改革,規劃是龍頭。只有在科學發展觀的指引下,根據新區的實際情況,編制科學合理的規劃,才能保證新區的開發開放攻堅戰,經得起歷史的考驗。規劃先行,既符合國家法律的規定,也是新區發展的現實要求。
濱海新區正處於大開發大建設的關鍵時期,用地需求量大。有效滿足近期建設用地需求,同時着眼未來,爲遠期發展預留空間,科學統籌規劃,處理好保障發展與保護資源之間的關係,是新區土地管理制度改革秉持的基本原則。通過積極落實規劃管理工作,建立土地規劃計劃管理新模式,以規劃的權威性爲土地管理制度改革保駕護航,是改革的基本思路。
“兩規”結合切實保障新區各類用地
新區土地管理制度改革,得到了國土資源部和天津市的大力支持。以創新的思路,積極推進城市總體規劃、土地利用總體規劃的“兩規”結合,形成“兩規”結合的城鄉一體化規劃體系和格局。“二年一次評估調整、五年一次滾動修編”,“兩規”結合是其中的核心基礎,既保證近期建設項目科學合理用地,又爲未來城鄉發展預留充分空間。於是,“十大戰役”在規劃先行中打響,在規劃保障中如火如荼地推進,新區各類用地得到滿足,爲新區的經濟社會發展提供了堅實的保障。
針對新區開發開放建設初期基礎建設項目多、用地需求量大的特點,天津市實行了用地指標“前期適當集中下達,後期相應覈減”的管理模式。改變了以往按年度平均安排計劃指標的方式,滿足了近期建設對土地的需求。同時對全市建設用地指標統籌調劑,由按計劃分配調整爲按額度調控,形成了項目多的有保證,項目少的不佔壓指標的良性機制,提高了指標的使用效率,保證了項目的及時落地。
記者從濱海新區規劃和國土資源管理局瞭解到,目前,新區正在就土地利用情況進行摸底調查,將爲“二年一次評估調整、五年一次滾動修編”提供科學的基礎數據和參考依據。新區在改革中將城市總體規劃提升、土地利用總體規劃修編相結合,確保“兩規”的規模指標和佈局科學合理,確保近期和遠期實施有效銜接。實現“總量控制、城鄉統籌、佈局一致、分期對接”,有效地避免了兩種規劃無法銜接所產生的脫節,實現了規劃對建設用地的引導和保障作用。據瞭解,目前新區所有在建項目均在兩規指導下實施。
今年,在深化土地管理制度改革中,新區繼續推進土地規劃、利用和管理方式創新。通過土地管理方式創新,構建起與社會主義市場經濟體制相適應、以土地用途管制爲基礎的城鄉統一市場體系。根據耕地保護責任和新區開發開放建設用地需求,按照“保近期、保重點、看長遠”的原則,確定和優化規劃建設區域及產業園的佈局與範圍。確保建設項目用地落實到位,確保爲未來城鄉建設發展預留空間。
規劃先行科學平衡各類用地需求
作爲新區“十大改革”之一,深化土地管理制度改革的目的就是以科學發展觀爲統領,充分發揮土地資源、資產、資本三位一體的統合效益,拓展濱海新區建設發展空間,既統籌發展,又可持續發展,既滿足大建設大開發關鍵時期的土地需求,又拓展出可持續發展的未來空間。因此,改革的題中之義就是要在管理制度創新上提供示範,提供經驗。
依據天津市土地利用總體規劃,濱海新區編制的土地利用《總體規劃》,就是通過創新土地管理制度,達到科學平衡各類用地需求的目的。
新區結合城鎮主要發展方向,在城市建設用地範圍和基本農田保護區之間預留一定數量的一般耕地,填海造陸先行規劃爲未利用地的區域,一般耕地和未利用地成爲城鄉建設用地的擴展邊界,以此爲濱海新區城市遠期發展預留空間。城鄉建設用地總規模在指標範圍內,城鄉建設規模佈局在擴展邊界內有序調整。這種方式,爲“十大戰役”統籌推進,各個戰區合理佈局提供了保障。新區的土地管理,從自身特徵、發展階段出發,化被動爲主動,實現土地管理與產業政策、經濟政策的結合。
統籌利用鹽田,也是新區破解建設用地緊張難題的重要途徑之一。在我國土地管理法規中,鹽田屬於建設用地,國有鹽田可以直接用於城鄉建設。統籌利用鹽田,成爲新區建設用地挖潛,未來發展空間預留的“富礦”。
按照建設生態宜居新城區的要求,新區在規劃中還明確了生態用地合理保護。規劃佈局生態用地1425.8平方公里,佔全區總面積的49.95%。按照生態避讓、生態重構、指標控制、佈局優化的原則,重點建設“一帶四區七廊道”生態用地總體格局。
進一步深化土地管理制度改革,將更加科學地提高規劃的適應性,體現前瞻性,在現實需求與長遠發展需要的結合點上,加大創新力度,與濱海新區打好開發開放攻堅戰的步伐同頻。空間的超前規劃,與發展的科學謀劃緊密結合,構成了新區土地利用總體規劃和管理制度改革的基礎。
創新土地管理體制 提高土地管控力度和出讓透明度
以管理體制改革爲標誌,新區作爲區域發展的一個整體,強化土地的統籌利用、整體管控是進行土地管理制度改革的重要內容。從管理體制入手,以科學合理管控爲目標,發揮土地的槓桿作用。新區在土地管理體制、出讓交易制度等方面進行了大膽的改革與創新。
組建土地管理委員會
爲改革土地管理體制,統籌區內土地資源,新區組建了土地管理委員會。委員會由區長擔任主任,組成成員包括區委、區人大常委會、區政府、區政協領導,以及相關職能部門、各城區管委會和各功能區管委會的一把手,採取集中統一、民主決策的議事規則,對濱海新區範圍內的土地出讓方案、土地管理政策等進行集體審議或研究。科學統籌的土地開發利用,避免了過於分散的運作,導致土地利用效率不高、項目分散、產業重複的現象,避免了爲招商引資自行確定優惠標準,區域地價差異較大的問題,初步實現了土地資源集中統一集約高效利用和優化配置。
營造公平規範土地出讓市場
隨着新區大開發大發展態勢的形成,項目與資金紛紛雲集,對土地的需求呈現出多樣性的特點。爲了營造公平規範的土地出讓市場,新區建立了土地集中交易機制,將每個月的10號定爲土地集中交易日,集中發佈土地出讓信息。這一制度使企業可以在固定的時間裏集中瞭解土地出讓信息,公平、公正、公開競價。透明出讓條件,透明土地信息,營造了公平規範透明的土地出讓市場。
新區還實行土地出讓價格“打包價”,明確出讓土地的配套費用,使配套情況一目瞭然,提高了信息透明度。
天津融創君瀾項目總經理曾建偉告訴記者,土地集中發佈制度的建立,使企業可以在固定的場所、時間裏及時、全面地獲得濱海新區全部土地交易信息,掌握市場變化,更好地給開發企業提供便利條件。也營造一種公平規範透明的土地出讓市場。而實施“打包價”,也省卻了很多麻煩,拿到土地時,就已經知道配套的情況。
這種“保姆式”服務,不僅給企業帶來了實惠,也使企業感受到新區的溫暖。
“打包價”,作爲新區土地出讓制度的創新舉措之一,隨着土地管理制度的不斷深化,已經全面鋪開。在北塘區域、輕紡經濟區的土地出讓中,由新區土地發展中心作爲基礎設施配套牽頭部門,與各配套公司簽訂配套協議,穩步推進各項配套工作。目前,新區進一步完善了土地出讓《實施意見》,使出讓標準更加嚴細,使地塊出讓的條件及配套要求更加細化,“保姆式”服務更加標準化,公平規範、公開透明的土地出讓制度已經形成。
集約節約提高效益創新土地管理模式
以規劃爲依據,以制度爲保障,對於2270平方公里的土地,濱海新區通過改造提升、利用鹽鹼荒灘等方式,對每一寸都進行了“精耕細作”,實現了土地利用的集約節約,提高了土地利用效益。
切實發揮土地資產效益
隨着區域開發建設的快速推進,“十大戰役”先期投入的“啓動器”變爲“吸附器”,對項目的吸引效應逐步釋放,大項目好項目接踵而至,對土地的需求陡增,土地資源的相對豐富也開始變得相對緊張。由於歷史原因,在不同的區域還存在着不同程度的用地浪費現象。土地的資產效益尚未得到充分發揮,土地對發展的槓桿作用也相對較弱。
新區從調整規劃佈局和產業定位入手,盤活土地存量,切實發揮土地的資產效益。
記者在採訪中瞭解到,濱海新區中心商務區地處沿海河經濟帶和濱海經濟帶的交匯處,由五個部分組成:于家堡金融區、響螺灣商務區、東西沽地區、解放路商業區和藍鯨島,土地性質本身是建設用地。一段時期裏,這裏集中了大批從事初級加工製造和倉儲物流的企業,經營狀況差,經營方式粗放。民居也多爲平房,雖是黃金地塊,土地的資產效益沒有得到充分發揮。
據中心商務區建交局科長吳榮錢介紹,爲了充分發揮土地價值,從2003年開始,中心商務區重新進行了規劃定位。拆遷居民近22745戶,約10萬人,整理出土地約3平方公里。收購一些單位佔地,面積近7平方公里,整理出10平方公里“黃金地”,組建起中心商務區。
中心商務區在規劃建設之初,就重視對土地的集約利用。中心商務區改變原有的招商引資觀念,變招商引資爲“選商引資”,設定了產業進入門檻,引進了洛克菲勒、鐵獅門、英皇等國際知名企業。
中心商務區還注重發展樓宇經濟,致力於打造高檔寫字樓,引進金融機構區域性總部等。樓宇經濟被稱爲“垂直印鈔機”,通常一幢高級商務樓所產生的效益,與城鄉結合部7.8平方公里內的經濟效益相當。
在土地重新整理的過程中,地塊的黃金價值被挖掘,企業的發展也得到了充分的保證。如天鹼就在搬遷當中,同時進行技術升級,在新的區域打造出新的競爭力。區域環境進行了重塑,在東西沽地區,僅市政公共綠化覆蓋率就達到了23%。
集約節約開發土地資源
除通過盤活存量土地,提高土地資產效益外,濱海新區還通過綜合開發利用鹽鹼荒灘拓展新區發展空間,依法依規節約集約用地。
中新天津生態城的建設無疑是綜合開發利用鹽田的範例。
據中新天津生態城管委會建設局規劃科科長劉文闖介紹,中新天津生態城規劃區域內三分之一是廢棄鹽田,三分之一是鹽鹼荒地,三分之一是有污染的水面,土壤鹽漬化程度高,屬於水質性缺水地區。中新天津生態城啓動開發建設之前,該區域污泥淤積、水質惡化、土地荒蕪、土壤乾裂,只有部分經濟效益並不理想的小工廠和幾乎沒有經濟效益的漁場。
在這樣一個資源約束條件下建設生態城,符合中新兩國政府確定的不佔耕地、在水資源短缺地區選址的原則,進一步提升了生態城建設的示範意義。
無論是百姓居住還是產業發展,中新天津生態城在規劃建設過程中始終秉承節約集約用地的理念。
按照生態城總體規劃,生態城人口密度爲每平方公里1萬人,體現了集約節約利用土地的原則。此外,中新天津生態城還採用TOD模式,這是一種以公共交通爲導向的開發(transit-orienteddevelopment,TOD)模式,圍繞公共交通站點,進行高強度開發,提高居民應用公交出行的比例。在用地佈局方面,採用混合佈局方式,將產業、商業、居住用地混合佈置,將基本出行距離控制在1.5km以內,減少機動車通勤出行。通過上述措施,實現了土地的節約集約利用。
在產業發展方面,中新天津生態城的產業定位是佔用資源能源少、附加值高。截至目前,生態城已經初步形成了以文化創意、科技研發、節能環保、現代服務等爲主要特色的產業集羣。
在應對我國城市擴張速度加快,導致土地減少的難題上,中新天津生態城的做法無疑是一個破題的案例。
濱海新區根據資源條件,積極利用鹽鹼荒灘,拓展用地空間,儘可能減少因建設佔用農用地和耕地。
通過深化土管理制度改革,新區的土地得到更強有力的統一管控,建設項目用地得以保障,老舊城區變了新顏,土地投資強度和效益進一步提高。一個強化政府土地統籌能力,創新土地管理機制,優化土地利用結構,促進土地利用集約節約的土地管理模式正逐漸形成,爲濱海新區開發開放拓展出了可持續的發展空間。國土資源部諮詢中心的一篇題爲《以科學發展觀指導管理用地創建人與自然相和諧的社會》的文章中指出,發展經濟中,要着眼於最有效地利用土地資源,以最小的土地資源利用,取得最大的經濟效益,滿足人們日益增長的物質和文化需要,是客觀經濟規律的要求。濱海新區通過嚴格執行國家和天津市用地投資強度標準,節約集約利用土地,實現了土地生態系統的安全運行和土地資源的持續合理及有效利用,提高了土地利用效率,提高土地對經濟社會發展的保障能力。努力建設資源節約型、環境友好型社會,是科學發展觀的基本要求,濱海新區的土地管理改革模式因而更具示範意義。 時報記者陳西豔報道
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