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《立法與監督》一書已於2006年1月8日正式出版發行,這是李鵬同志繼“三峽日記”、“核電日記”和“電力日記”之後又一部回憶和總結以往工作的著作。全書分上下冊,由前言、正文二十六章、兩篇附錄、後記組成,共六十萬字,以李鵬擔任全國人大常委會委員長五年間的400多篇日記爲主線,分專題彙集了根據回憶作的一些補記,以及有關會議記錄、講話及新聞報道摘要等,配以一百五十多張照片,內容涉及全國人大立法、監督、新聞宣傳、自身建設等各個方面。書中還記述了李鵬個人生活的一些片段。
全書圖文並茂,語言簡明通俗,內容豐富詳實,全面展現了九屆全國人大爲加強立法、監督等工作所做的努力和取得的成效。通讀此書,給人耳目清新的感受,平凡的點點滴滴透出九屆全國人大不平凡的發展歷程。該書通篇貫穿着馬克思主義政治學、法學觀點,不論是它的政治性,還是專業性,都達到了相當的水準。從一定意義上說,這部書是實踐鄧小平理論和“三個代表”重要思想的輔導讀本,是記載九屆全國人大堅持和完善人民代表大會制度、積極推進社會主義民主法制建設的專著,也是新的歷史時期開展法制宣傳教育的生動教材。
(一)
初步形成中國特色社會主義法律體系。書中寫道:“黨中央給我們的任務是,到2010年形成中國特色社會主義法律體系。本屆人大常委會根據中央的要求應該有一個立法規劃,每年還應有立法計劃。”“有了五年規劃後,立法工作就有一定的指導性和前瞻性。”九屆全國人大及其常委會共審議124件法律、法律解釋和有關法律問題的決定。在前幾屆工作的基礎上,九屆全國人大任期內,構成我國法律體系的各個法律部門已經齊全,每個法律部門中主要的法律已基本制定出來,加上行政法規和地方性法規,以憲法爲核心的中國特色社會主義法律體系已初步形成。本書只選取了具有代表性的幾部法律,如高等教育法,土地管理法、村民委員會組織法修訂,證券法、婚姻法、民族區域自治法修改等,它們作爲一個縮影,突出反映了九屆全國人大及其常委會立法工作的主要特點和成績。
根據十五大精神修憲。憲法是一國的根本法,每次修憲都會引起舉國上下的關注。關於修憲工作,本書專設一章全面詳細地記述。作者寫道:“早在1998年之初,就有人提出修改現行憲法的意見。我當時考慮,修憲是必要的,但是黨的十五大有許多新精神,需要認真準備,九屆全國人大按程序開展這項工作。”1998年11月13日,中央修憲小組開會,明確了修憲的原則,即“以黨的十五大精神指導修憲,憲法的內容必須修改的才修改,可改可不改的不改,有爭議的問題不改。”接下來,本書以相當的篇幅介紹了幾個重要座談會的召開,以及全國人大常委會對憲法修正案草案分組審議,直至1999年3月九屆全國人大二次會議通過憲法修正案的情況。
完善立法審議方式。爲了提高立法效率和質量,九屆全國人大常委會進行了審議方式上的制度創新,主要是實行“三審制”,並將分組審議由原來的四組增爲六組。1998年4月全國人大常委會第二次會議上,作者對“三審制”的具體步驟和作用作了詳細闡述:“一審,聽取提案人對法律草案的說明,進行初步審議;二審,在經過兩個月或者更長的時間,委員們對法律草案進行充分的調查研究後,圍繞法律草案的重點、難點和分歧意見,進行深入審議;三審,在專門委員會根據委員們的審議意見對法律草案進行修改並提出審議結果報告的基礎上再做審議,如果意見比較統一,即交付表決。”至此,“三審制”在全國人大常委會立法審議制度中得以確立。在立法實踐中,爲了確保立法質量,對一些爭議較大的法律草案還不止三審,如高等教育法、合同法、文物保護法、民辦教育促進法等還進行了四審。
將法律草案交全民討論。過去,除提交代表大會的法律草案向社會公開討論外,人大常委會審議的法律草案很少向社會公開徵求意見。九屆全國人大常委會在這方面作了創新和改進。1998年4月,李鵬就提出將土地管理法修訂草案全文公佈,廣泛徵求意見。之後,村民委員會組織法修訂、合同法、婚姻法修改等關係人民羣衆根本利益、社會各界普遍關心的法律草案都曾全文向社會公佈徵求意見。草案公佈後,不但徵求到了許多有益的意見和建議,使法律的制定更加切合實際,更加完善,同時調動了廣大人民羣衆參與國家事務的熱情,動員全民討論的過程,也是在人民羣衆中進行普法教育的過程。婚姻法修正案草案向社會公佈徵求意見後,收到了很好的效果,對此作者深有感觸:“人民羣衆參與修改婚姻法的熱情很高,常委會工作機構先後收到羣衆來信來電3800多件。可以說,這次修改婚姻法的過程,也是廣大人民羣衆參與立法和普及婚姻法的過程,是人民當家作主的具體體現。”
制定立法法。隨着立法工作的不斷推進,爲了進一步規範各級立法機關的立法活動,使立法工作的一些好的經驗和做法以法律規範的形式固定下來,全國人大常委會第十二、十三次會議對立法法草案進行了審議,2000年3月全國人大三次會議通過了立法法。
立法法首先解決了立法權限不甚明確的問題,規定:關於國家主權的事項,各級人大、政府、法院和檢察院的產生、組織和職權,民族區域自治制度、特別行政區制度、基層羣衆自治制度,犯罪與刑罰,對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰,對非國有財產的徵收,民事基本制度,基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度,訴訟和仲裁製度只能由全國人大及其常委會立法。其他事項,尚未制定法律的,原則上行政法規、地方性法規可先做規定,如需對只能由法律規定的事項做出規定,則需經全國人大及其常委會授權。立法法還將實踐證明是成熟有效的立法程序確立了下來,規定:常委會審議法律案一般實行三審制;堅持統一審議,充分發揮專門委員會作用,各專門委員會對重要問題意見不一致時,應向委員長會議報告;聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式,一些重要法律草案,經委員長會議決定,向全民公佈徵求意見;常委會在分組會議審議的基礎上,可召開聯組會議或全體會議,對主要問題進行討論;審議中如有重大問題需進一步研究,可暫不付表決,因存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的,對該法律草案終止審議。立法法的制定對於推進我國立法民主化進程、維護國家法制統一有着十分重要的意義。
起草民法典。“任何關心中國民主法治建設進程的人,都會銘記2002年12月23日這一天。萬衆矚目的民法草案,終於‘浮出水面’,在九屆全國人大常委會第三十一次會議上,被首次提請審議。”這是書中摘引《法制日報》報道中的一段話,從中不難看出九屆全國人大常委會起草並審議民法草案在中國民主法治進程中的非凡意義。九屆全國人大任期之初即開始醞釀起草民法典。1999年全國人大常委會第十次法制講座聽取了中國社科院法學所研究員樑慧星講授民法問題之後,作者曾提出,“條件成熟時,要着手研究編纂一部當代中國民法典。”經過長期論證調研,2002年12月民法草案首次提交全國人大常委會初審,許多委員對民法草案給予充分肯定,同時也提出許多意見和建議。由於草案還不夠成熟,民法典未能出臺,但民法草案提交人大常委會初審除了它的象徵意義外,還爲今後我國法典的制訂體例提供了範本。正如作者所說,“提出民法草案也爲今後人大審議民法草案提供一個版本,提供一個結構,這是很有意義的。”
計劃、預算監督進入實質性階段。法律規定,全國人大常委會每年定期聽取並審查國務院關於中央決算的報告,及中央預算執行及其他財政收支的審計報告。九屆全國人大的五年間,正值計劃經濟向市場經濟轉變的關鍵時期,妥善處理計劃預算執行、增發國債等問題是人大工作面臨的突出任務。爲了做好相關工作,1998年12月全國人大常委會成立預算工作委員會,專門承擔人大預算監督任務。此後,常委會出臺了《關於加強中央預算審查監督的決定》和《關於加強經濟工作監督的決定》。根據這兩個決定,全國人大常委會加強了對國家經濟運行情況的經常性分析,改進和規範了預算審查監督程序,開展了部門預算審查監督,加大了預算外資金和預算超收部分的監督力度。本書以“看緊人民的錢袋子”的形象說法專設一章記述了有關過程。
探索國家權力機關監督之路。在多年的全國人代會上,最高人民檢察院、最高人民法院工作報告通過票數較低,代表對“兩院”工作提出很多意見和建議。經研究確定,1998年下半年各級司法機關開展了集中教育整頓活動,全國人大內司委、全國人大常委會先後聽取和審議幾個部門的彙報,推動了司法隊伍建設。2000年全國人大常委會對刑事訴訟法進行執法檢查,就超期羈押、刑訊逼供、律師權益缺乏保障等突出問題提出改進意見,起到了監督效果。人大如何監督司法工作?這是需要慎重對待的問題。憲法規定,人大有權受理人民羣衆的申訴控告,而且有責任進行監督。但政法系統提出不同意見,主要是擔心司法獨立會受到不正當的干擾。經過探索和總結,人大對司法工作實施監督應遵循依法監督,集體行使監督職權,不包辦代替,堅持黨的領導等四條原則。
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