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改革開放以來,爲保障和促進社會主義現代化建設事業發展,我國的行政管理體制改革不斷推進,走過了很不尋常的30年。黨的十七屆二中全會站在新的歷史起點上,提出到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體目標。在改革開放30週年之際,認真回顧行政管理體制改革的歷程,對於我們堅定改革信心,繼續深化改革,爲推動科學發展提供體制機制保障,具有重大意義。
一、行政管理體制改革在改革開放事業總體佈局中不斷推進黨的十七大指出,改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇。我們所以能取得今天的輝煌成就,靠的是改革開放。30年來,全面改革和對外開放的進程乘風破浪、勢不可擋,使我國成功實現了從高度集中的計劃經濟到充滿活力的社會主義市場經濟、從封閉半封閉到全方位對外開放的偉大歷史轉折。
改革開放不僅極大推動了社會生產力發展和各項事業全面進步,也有力促進了社會主義制度的自我完善和發展。社會主義經濟制度、政治制度的進步和成熟,是通過不斷深化經濟體制改革和政治體制改革來實現的。行政管理體制改革處於經濟體制改革和政治體制改革的接合部,既與經濟體制改革相互聯繫、相互促進,又是政治體制改革的重要內容,是合理配置黨的執政資源的基礎性工作,是上層建築適應經濟基礎的必然要求,貫穿我國改革開放和社會主義現代化建設的全過程。
這30年的行政管理體制改革,是與經濟體制改革密切結合進行的。十一屆三中全會以後,我國經濟體制改革“摸着石頭過河”,逐步確立了社會主義市場經濟體制目標。在計劃經濟條件下,政府對經濟社會事務實行全方位管理,政府職能覆蓋社會生活各個方面;而在市場經濟條件下,市場在資源配置中發揮基礎性作用,政府不再幹預微觀經濟運行,要把主要精力放到創造良好的市場發展環境上來。行政管理體制改革正是隨着計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型,與經濟體制改革同步進行部署和實施的。經過30年改革,“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”這四項職能,成爲市場經濟條件下對政府職能的全新界定,政府組織結構和管理方式也作了大幅調整。實踐表明,行政管理體制改革與經濟體制改革協調推進,相得益彰,促進了社會主義市場經濟體制的建立和完善。
這30年的行政管理體制改革,是作爲政治體制改革的重要環節展開的。鄧小平同志曾深刻指出,我們提出改革時,就包括政治體制改革;不改革政治體制,就不能保證經濟體制改革的成果,就會阻礙生產力發展,阻礙現代化的實現。在政治體制改革進程中,行政管理體制改革始終是一個關鍵環節和重要切入點。30年來,我們着力推動政府職能轉變,理順職責關係,優化組織結構,提高行政效能,各級政府的職責重點逐步清晰,決策、執行、監督職能逐步做到既相互制約又相互協調。行政管理體制改革還帶動了其他方面的體制改革。比如,黨委、政府和人大、政協的職責關係和機構設置逐步做到統籌協調,人大和政協各專門委員會逐步健全,職能進一步發揮;司法體制改革不斷深化,政法人員編制逐步充實,司法機關維護社會穩定的職責得到加強;工會、共青團、婦聯、殘聯等羣衆團體的職能和機構逐步規範,有力發揮了橋樑紐帶作用等。通過改革,人民參與管理國家事務的渠道更加暢通,基本權益得到更大保障。所有這些改革措施和成果,都體現了政治體制改革的要求,促進了政治體制改革目標的實現。
這30年的行政管理體制改革,是作爲合理配置黨的執政資源的重要手段展開的。改革開放以來,我們黨從一個受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨,轉變爲一個在對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨。黨的執政理念和執政方式的變化,必然要求黨的執政資源配置作出重大調整和改進。比如,十一屆三中全會以後我國實現了由“以階級鬥爭爲綱”到以經濟建設爲中心的歷史轉折,黨的執政資源就要更多地轉移到爲經濟建設服務上來;十六大以來強調統籌經濟社會發展、城鄉發展和區域發展等,黨的執政資源配置就要更多地向社會管理和公共服務領域、農村、中西部地區傾斜。機構編制資源是黨的執政資源的一部分,行政管理體制改革是合理配置機構編制資源的基本途徑。必須通過改革,科學合理地配置職能、設置機構、配備編制、構建體制,降低行政成本,提高行政效率,從而使黨的執政資源發揮出更大的效用。
總起來說,這些年來我們根據改革開放事業總體佈局,不斷深化對行政管理體制改革規律的認識,取得一系列重大理論成果,走出了一條中國特色社會主義行政管理體制改革道路。改革開放以來黨的歷次全國代表大會政治報告,鄧小平同志《黨和國家領導制度的改革》、《機構改革是一場革命》,江澤民同志《政府機構改革的目標和原則》,胡錦濤同志《在中央政治局第二十七次集體學習時的講話》等重要文獻,都對行政管理體制改革作出了深刻闡述,豐富了中國特色社會主義理論體系的內涵。各時期、各層級、各地區在行政管理體制改革方面的創新實踐,成爲黨帶領人民開闢中國特色社會主義道路的有機組成部分。
二、行政管理體制改革有力促進了經濟社會發展和政府自身建設這30年的行政管理體制改革,是適應不同歷史階段的經濟社會發展要求,全方位、漸進式展開的。改革的內涵十分豐富,範圍十分廣泛。既包括集中進行的歷次機構改革,又包括財政、金融、投資、科技、教育、文化、衛生等行業和領域的單項改革;既包括職能和機構的調整,又包括運行機制和管理方式的創新;既包括行政機構改革,又包括事業單位改革;既包括政府內部的體制改革,又包括政府與黨委、人大、政協、司法、羣團等方面的協同配套改革。
其中,從1982年到2008年,先後集中進行了六次較大規模的機構改革。1982年機構改革,適應工作中心向經濟建設轉移的需要,着力改變機構臃腫、層次繁多、人浮於事等狀況,明確行政、事業、企業的界限,精幹領導班子和幹部隊伍。1988年機構改革,首次提出轉變職能這個關鍵,裁減專業管理部門和綜合部門內設專業機構,減少專業部門對企業的干預,提高政府宏觀調控能力。1993年機構改革,適應市場經濟要求,進一步改革計劃、投資、財政、金融管理體制,撤併了一些專業經濟部門和職能交叉的機構,將一部分專業經濟部門轉化爲經濟或服務實體,將綜合經濟部門的工作重點轉到宏觀調控上來。1998年機構改革,是改革開放以來力度最大的一次改革,在轉變職能方面邁出更大步伐,實行政府機關與所辦經濟實體以及直接管理企業的脫鉤,同時大幅度裁併國務院組成部門,精簡人員編制。2003年機構改革,着重對國有資產管理、宏觀調控、金融監管、流通管理、食品安全和安全生產監管、人口與計劃生育等方面的體制進行了調整。
黨的十六大以來,我們黨深刻把握國際國內大勢和我國發展的階段性特徵,提出科學發展觀等重大戰略思想。現行的行政管理體制基本適應經濟社會發展需要,但與推動科學發展的要求相比,還存在一些不相適應的方面。黨的十七大要求加快推進行政管理體制改革。十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》,對行政管理體制改革的指導思想、基本原則、總體目標和主要任務作出重大部署。這是黨的歷史上第一份系統闡述行政管理體制改革的中央全會文件,是今後較長一個時期深化行政管理體制改革的綱領性文獻。
根據十七大和十七屆二中全會部署,2008年國務院機構改革,從促進經濟社會又好又快發展出發,統籌兼顧,在一些關鍵領域邁出重要步伐。改革突出了三個重點:一是加強和改善宏觀調控,促進科學發展;二是着眼於保障和改善民生,加強社會管理和公共服務;三是積極探索職能有機統一的大部門體制。
這次改革着力推動政府職能轉變。按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的要求,已取消、下放、轉移了國務院部門的60多項職能。同時,按照把政府該管的事切實管好的要求,加強了宏觀調控、能源管理、環境保護以及住房、社會保障、安全生產等涉及羣衆切身利益、關係國計民生的社會管理和公共服務職責。這次改革還着力理順部門職責關係。按照一件事情原則上由一個部門負責的要求,進一步明確部門職責分工,已集中解決了宏觀調控、環境資源、涉外經貿、市場監管、文化衛生等領域70多項職責交叉和關係不順問題。這次改革還着力強化部門責任,在賦予部門職權的同時,已明確了各部門的200多項責任,力求做到有權必有責、權責對等。
國務院機構改革完成階段性任務後,中央又通過《關於地方政府機構改革的意見》,提出地方政府機構改革的主要任務是轉變政府職能,理順職責關係,明確和強化責任,調整優化組織結構,規範機構設置,完善管理體制等。中央要求把維護人民羣衆的根本利益作爲改革的出發點和落腳點,着力解決制約地方經濟社會發展的突出矛盾,着力解決人民羣衆最關心、最直接、最現實的利益問題。當前地方政府機構改革正在積極有序推進。
經過30年持續不懈的努力,行政管理體制改革取得明顯成效。改革開放以來我國社會大局總體穩定,各項事業全面發展,人民生活實現總體小康,與我們不斷推進行政管理體制改革和政府自身建設,不斷優化執政資源配置是分不開的。從政府建設角度看,改革的成效主要體現在以下幾方面。