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“趁現在年輕,應多換幾個地方任職,使自己多些資歷”,4月18日,一位在雲南工作的朋友對本刊記者說,“壓力很大,如果到45歲還不是縣(處)級,就沒多少晉升機會了。”
這位朋友在該地擔任“一把手”還不到兩年,就接到調令要到其他地方任職。按他的說法,“這幾年已折騰好幾個職位,有些連屁股都沒坐熱。”
近年來,中央提出了推行幹部任期制的要求,各地進行了不少有益的探索。但事實上,在一些地方,領導幹部調動過於頻繁、任職難以屆滿的現象比較普遍。
《瞭望》新聞週刊調查發現,主要官員隨意無序的流動,不僅誘發了執政理念短期化、執政行爲浮躁化、執政政績泡沫化等問題,也破壞了正常的職務晉升規則,助長了“跑官要官”、“買官賣官”等腐敗現象的蔓延。
受訪的有關專家認爲,要解決主要官員調動頻繁的問題,還須從嚴格落實任期制入手,進一步完善幹部任免調配與依法任免相統一的機制、加強各級人大和主管部門對官員任期制執行情況的監督檢查力度。這是我國廢除了官員職務終身制後,幹部人事制度改革的一個方向。
“走馬燈式”的超常規調動
近年來,不少地方主要官員換屆後法定任期未滿,就由上級主管部門宣佈工作調動的情況較多,而且這種調動通常很突然,理由往往是簡單的一句“根據工作需要”。
2006年8月6日,中央發佈了《黨政領導幹部職務任期暫行規定》《黨政領導幹部交流工作規定》,這兩個規定從制度上對官員任期和交流進行了細化和規範,強調要處理好官員任期與官員交流的關係。
實際上,與頻繁調動相反,長期以來,主要官員在一個地方或一個職位上任職十幾年的現象也屢見不鮮,從而爲一些官員編織錯綜複雜的地方關係網,給小集團或個人謀取非法利益提供了便利。
這兩個文件的出臺,被認爲是相互聯繫的“組合拳”——前者規定官員在任期內保持穩定,不要頻繁調動;後者則規定官員在任期結束後加快流動,防止產生利益結合。這表明我們黨在幹部管理制度上,有了清醒的自我約束和革新意識。
受訪專家指出,如果這兩個文件能得到真正落實,官員任期過短或過長的問題,也將會得到有效解決。但本刊記者調查發現,情況並不盡如人意,反而,之前一直存在的官員頻繁調動問題,卻越是變本加厲了。
按《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十八條規定,“地方各級人民政府每屆任期五年。”可在很多地方,不僅縣上“一把手”調動頻繁,鄉鎮班子更顯突出,幾乎是一年一任,往往幹不滿一屆。
全國政協委員、中國市長協會副會長兼祕書長陶斯亮,曾經隨機調查了我國150個城市。調查結果顯示,這些城市在2002年到2006年的市長任期中,更換了一次市長的城市有92個,佔61.3%;更換了兩次的有38個城市,佔25.3%;一直在做沒有更換的佔13.3%,只有20個城市。
一個典型案例是,自1993年至今,有9人先後擔任河北省邯鄲市長。2009年2月15日,54歲的郭大建被選舉爲邯鄲市市長。在他之前的8位市長,任期平均不滿兩年。
製造權力尋租空間之嫌
多位受訪者認爲,對能幹的官員應提拔重用,但頻繁調動主要官員,容易製造權力尋租的空間,同時由於後任和前任官員發展思路不一致,政策朝令夕改,既不利於任期目標的實現和地方經濟的發展,又影響黨和政府形象。
本刊記者調查發現,因爲任期過短,有的官員對需要長期規劃、長期投入的基礎性工作不感興趣,卻熱衷於脫離當地的實際情況和承受能力,搞些短平快的“政績工程”,結果給後任留下不少“大窟窿”、“爛攤子”。
每個地方要發展,需要領導幹部在法定任期內摸索,對涉及的矛盾,也需要時間和耐心去解決。本刊記者在北京一些基層採訪時,不少羣衆反映,現在有的官員到一個地方任職,基本“一年看,二年幹,三年等着換”,甚至有的一上任就活動着如何離開,沒把多少精力投入到工作中。
關於官員任期、交流的問題,中國人民大學政治學系張鳴教授接受本刊採訪時認爲,主要目的就是不準官員搞裙帶政治。“地方官員走馬燈式的調整,雖然不能就斷言存在用人上的腐敗問題,但有些官員到崗不久,還沒熟悉或剛熟悉,就被調到其他地方,使地方施政缺乏長期性與穩定性。”
“在原領導要走但沒走、新領導要來但還沒就位時,有的機關很多工作就停滯下來了”,北京市直屬機關一位年輕公務員認爲,“如果頻繁調動領導,容易打亂機關的工作部署,特別是一些人,整天就把精力放在揣摩新領導意圖上,很少踏實去幹工作、辦實事。”
官員調動過於頻繁還直接助長了買官賣官風氣的形成。比如,山西省翼城縣原縣委書記武保安,上任後多次在各種會議上講要對幹部進行大交流、大調整,斂財達500萬元。吉林省白山市政協原副主席、白山市委統戰部原部長李鐵成在擔任靖宇縣委書記期間,6年裏將全縣500餘名幹部調整了840餘人次,平均每人動了兩次,收受賄賂114萬餘元。
據報道,在安徽近年落馬的18個腐敗縣委書記中,很多是剛上任就利用幹部人事“洗牌”的機會賣官鬻爵、大肆斂財。
“對官員頻繁調動,是對我國《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的漠視”,北京中盛律師事務所杜立元律師接受採訪時表示,“地方黨政官員,是通過《選舉法》《黨章》《黨政領導幹部選拔任用工作條例》等規定選舉、選拔出來的,需要經過嚴格的程序才能委以重任。但是官員任期未滿,就由上級頻繁調動,這與我國建設法治社會的目標背道而馳。”
多位受訪者認爲,主要官員在任期內頻繁調動,在一定程度上,已經使地方的選舉制,實際上變成了變相的任命制。