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11月13日,遼寧省本溪市明山區人民法院一起行政訴訟案開庭。因進京上訪而被行政拘留五天的本溪市居民付秀芬,因不服本溪市公安局明山分局對其作出的行政處罰,一紙訴狀將明山分局告上法庭。
上訪有罪?
2009年6月19日,已經第三次進京上訪的付秀芬又被“接”回了本溪,但與前兩次遭口頭告誡不同,這一次“迎接”她的是行政拘留五天的處罰。
6月20日,本溪市明山區處理信訪突出問題及羣體性事件聯席會議辦公室下發了《關於對付秀芬煽動羣衆非法上訪的處置建議》,稱“上訪者付秀芬多次非法煽動、串聯組織越級非正常上訪,嚴重影響了首都和地方的穩定,且經公安機關多次訓誡屢教不改,已違反了《信訪條例》、《社會治安處罰法》(應爲《中華人民共和國治安管理處罰法》——編者注)的相關規定,特別是嚴重違反了《關於公安機關處置信訪活動中違法犯罪行爲適用法律的指導意見》中第六條”的規定,因此建議公安機關對其處以行政拘留。
6月22日,本溪市公安局明山分局據此認定,付秀芬、殷傑組織張桂英等人於2009年6月19日到北京中南海上訪的行爲違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條第一款的規定,屬非法越級,決定行政拘留付秀芬五天。
付秀芬拘留期滿獲釋後,越想越不服氣:“法律規定公民有上訪的權利,我又沒犯法,憑什麼要拘留我?”她決定爲自己討個說法。
付秀芬先是向本溪市人民政府行政複議辦公室申請了行政複議,但複議機關對其申請不予支持。無奈,付秀芬決定提出行政訴訟。
在今天的庭審中,本溪市公安局明山分局表示,對付秀芬的處罰事實清楚、證據確鑿、程序合法、量刑適當。
對此,原告付秀芬提出質疑,認爲她沒有觸犯《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條第一款第一項“擾亂機關、團體、企業、事業單位秩序,致使工作、生產、營業、醫療、教學、科研不能正常進行,尚未造成嚴重損失的”法律規定決定。她在到達北京府右街之後,就被帶至北京的派出所,後被接訪人員接至本溪,其間並沒有擾亂任何機關、團體、企業、事業單位秩序,也沒有導致任何工作、生產、營業、醫療、教學、科研不能正常進行。沒有任何法律規定,其作爲一箇中華人民共和國公民來到北京市府右街是違法行爲。
對於這一說法,被告明山分局表示,這是原告法律意識淡薄的體現。
原告代理人提出,首先原告依法上訪的行爲沒有違法,即使違法,根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十條規定,行政處罰由違法行爲發生地的縣級以上地方政府具有行政處罰權的行政機關管轄,也就是說,應由北京公安機關進行管轄處罰。
對此,被告明山分局稱,其處罰行爲是按照公安部的“有關文件”要求,依法管轄作出處理。但當原告代理人質問是依據哪個文件哪一條時,被告不予迴應。
在法庭上,付秀芬表達了對自己遭遇的疑惑和不解:“爲什麼把我們的上訪和犯罪聯繫在一起?如果政府對我們提出的問題妥善處理,我們也不會一次又一次地上訪。不從根本上解決問題,而是以各種理由將我們抓起來關押拘留。我們是相信政府的,但政府爲什麼總把我們當對立面?”
爲何上訪?
究竟爲了什麼,付秀芬等人一再上訪,甚至因此進了班房?“我們實在是被逼得活不下去了!”付秀芬說。
付秀芬所在的東興街道位於本溪市平頂山腳下。這個有着萬畝人工林、萬畝自然林、幾百畝集體土地、數十畝荒山的村子曾獲得“千萬元富裕村”的稱號。上世紀80年代初,原東興村86戶村民與村委會簽訂了開發荒山、承包造林的合同。合同規定承包年限爲30年;承包期限內,村民在以林爲主和不破壞水土保持的前提下具有自主經營權;村民栽植的林木果樹可以轉讓,若國家調整政策或徵用,按栽植年限,村民可得七成利潤。從此,植樹造林成了東興村村民一條重要的收入來源。
十年樹木。就在承包的林地眼看要產生收益的時候,1994年,爲了擴大城市規模,本溪市政府爲東興村村民辦理了農轉非、村轉街道辦事處。可是,擁有了城市戶口的村民不僅沒有享受勞動力安置費、養老保險和副食補貼,他們賴以生存的山林和土地的歸屬卻模糊起來。
本溪市政府當時下發的《印發〈關於解決東興村四、五、六組村民農轉非問題辦公室會議紀要〉的通知》〔本政辦發[1994]18號〕文件中稱,“撤村後,原東興村的山林按林業政策可收歸明山區政府所有,由區政府委託有關單位管理”。
但村民們對此並不認可:“憑什麼一紙通知就把我們的林子收歸政府所有了?”
村民們開始向有關部門反映問題。1996年4月1日,相關部門召開會議,並形成《關於解決東興村農轉非遺留問題協調會議紀要》:於東興街道辦事處現有的土地、山林權屬問題暫按集體所有管理辦法執行,待條件成熟後再向國有過渡。
2000年,國務院下發了《關於進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》,規定要在確定土地所有權和使用權的基礎上,實行“誰退耕、誰造林(草)、誰經營、誰受益”的政策,落實“退耕還林(草)、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的措施,國家根據退耕地面積向退耕戶提供糧食和現金補助。
同年,本溪市政府建立平頂山森林公園,並出臺了《關於平頂山森林公園管理處移交市林業局管理的通知》〔本政辦發[2000]82號〕。通知明確規定:“市政府決定將明山區東興街道辦事處管理的平頂山森林公園移交給市林業局管理,所有權不變,經營管理權移交平頂山森林公園管理機構,將該公園規劃區內的森林作爲生態林管理。”
“把我們承包的兩萬多畝山林地交給林業局,說到底就是徹底剝奪了我們的林權。”村民們對此非常不滿,認爲這種將所有權和經營權強行劃分的方式,剝奪了他們的知情權、處置權和收益權。
更讓他們無法忍受的是,就在林地交林業局管理不久,2008年村民們發現陸續有3.6萬多棵樹被砍伐。看到自己辛辛苦苦栽種的樹讓別人發了財,付秀英等人開始了漫長的上訪之路。
省委書記批示
在多次反映問題沒有結果的情況下,2008年3月1日,村民代表將反映情況的聯名信送到了遼寧省省委書記張文嶽手中。張文嶽作了明確批示:李波、江瑞同志(分別爲本溪市委書記、市長——記者注):可派人前往當地找寫信人瞭解相關情況,實事求是,依法處理。批示日期是2008年3月24日。
村民們並不知道省委書記已經作出批示。2008年12月,他們到相關部門反映情況時,在辦公桌上意外發現了這份批示,大喜過望。
11月13日,本溪市林業局辦公室一位工作人員告訴中國青年報記者:確實有省委書記批示,市委督察室曾組織相關部門進行調查和彙報,林業局是其中之一。
但當記者來到本溪市委督察室詢問對此批示的處理時,督察室的陳主任及其他工作人員都表示對此沒有印象。
而記者來到明山區政府和區委採訪時,有關部門拒絕了記者的採訪請求,表示對此問題“不清楚”或“不好說”。
林地所有權和經營權分離?
記者從本溪市國土部門瞭解到,東興街道的土地在上世紀90年代農轉非時就已經劃歸國有,但大部分土地用途沒有變,所以沒有補償,只是近年部分土地轉爲建設用地進行開發時,對地上附着物予以補償。
北京律師協會土地專業委員會委員趙春生告訴中國青年報記者,根據《國務院法制辦公室、國土資源部關於對〈中華人民共和國土地管理法實施條例〉》第二條第(五)項的解釋意見,農村集體經濟組織土地被依法徵收後,其成員隨土地徵收已經全部轉爲城鎮居民,該農村集體經濟組織剩餘的少量集體土地可以依法徵收爲國家所有。“徵收不是徵用,因此政府應該給予獲得城市戶口的失地農民一定的補償。”
對於樹林的所屬權問題,趙春生表示,《物權法》規定,徵收集體所有的土地,應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附着物和青苗的補償費等費用,安排被徵地農民的社會保障費用,保障被徵地農民的生活,維護被徵地農民的合法權益。因此,村民擁有30年合同的山林,在變爲公益林之後,應該得到補償。
趙春生認爲,本溪市政府在《關於平頂山森林公園管理處移交市林業局管理的通知》中規定:“市政府決定將明山區東興街道辦事處管理的平頂山森林公園移交給市林業局管理,所有權不變,經營管理權移交平頂山森林公園管理機構,將該公園規劃區內的森林作爲生態林管理。”這種將管理權從所有權中剝離的行爲本身就是違法行爲。
林權歸屬問題也讓林業部門頗爲苦惱。2006年11月,本溪市林業局曾完成過一份《關於平頂山生態公園原東興村資源整合的報告》。報告認爲,由於所有權與經營權分離,管理責任無法落實,造成管理真空,資源管護和招商引資工作難以開展,不僅村集體資產的效益不能充分發揮,還造成社會矛盾激化。“原東興村‘變戶不招工’政策,沒有妥善解決農民基本生活問題,農民失去土地,失去生活來源,又沒有低保,生活極其困難;而集體山林處置過程中村民又沒有知情權和參與權,村民利益無法體現,導致羣衆上訪不斷,嚴重影響了當地經濟發展和社會穩定的大局。”
報告還指出,由於農民們沒有得到安置,仍然滯留在原有的土地上。他們在山上燒火、砍柴、放牧,與植被保護相矛盾;生活排放垃圾,飼養家禽排泄物與環境相矛盾;居民庭院不斷擴張,開荒種地,與生態建設相矛盾等等,成爲平頂山開發建設中的一大難題。
城市化過程中如何保障農民利益
今年8月,有關部門兩次召集村民開會,提出解決方案。對於林地、林木的處理意見是:個人承包林,本着尊重歷史的原則,承包合同未到期的,繼續承包;承包合同已到期的,按政策執行。對劃歸平頂山森林公園的林地、林木,由平項山森林公園管理處分15年,累計出資1500萬元,作爲有償使用費用,用於解決村民養老保險問題。其所有權不變,經營管理權仍歸屬平頂山森林公園管理機構。
“我們自己辛辛苦苦種的樹,憑什麼交給公園去經營?15年把我們的樹砍完了,把林子還給我們又有什麼用?”村民們認爲他們種植的萬畝樹林價值上億元,這種做法屬於“強買強賣”,不公平。
按照處置意見,由平頂山森林公園爲東興村18歲~55歲(女50歲)原集體經濟組織成員繳養老保險金,連續繳納15年。在此年齡以上的村民,參照城市最低生活保障標準,逐月發放生活補貼。
村民們認爲,這個方案“看上去很美”,仔細追究就發現一點兒也不實惠。“這麼多村民,恐怕沒等到55歲就餓死了。”付秀芬說,他們只想要回本該屬於他們的林子,或者政府給予合理補償。
政府部門還提出,由勞動部門負責,爲原東興村四、五、六組村民提供100個公益崗位,村民們認爲這是“空頭許諾”。
現在,村民們希望能夠給予他們合理的徵地補償,退還承包林地並對被砍的樹予以補償。爲了爭取權益,他們一次次地找相關政府部門反映問題,不是吃閉門羹就是被踢皮球,有的直接答覆說他們無權主張權益。無奈之下,村民只好一次次去上訪,換來的卻是被拘留的處罰。